我國公務員聘任制探索及試點分析

李志博

【摘要】自1993年國務院發布的《國家公務員暫行條例》首次提出對“國家公務員職務實行委任制，部分職務實行聘任制”的要求至今，我國公務員聘任制改革已有近三十年。目前，已有二十余省市試水公務員聘任制改革，并取得了顯著成效。一方面，公務員聘任制度突破了傳統公務員人事管理的制度壁壘，保證了公職人員隊伍的高質量，提升了行政效率；另一方面，根據不同省市的實際情況，摸索出一套極具實用性的制度，推動了公務員制度的進一步改革，向世界展現出中國特色社會主義制度的優越性。文章從制度演進視角對我國公務員聘任制近三十年的改革進程予以論述，以較早進行探索的上海、深圳兩地為例，對我國公務員聘任制實踐改革進行比較研究，總結其中的中國智慧。

【關鍵詞】公務員聘任制；上海；深圳；中國智慧

【中圖分類號】D630【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）09-0046-04

堅持全面深化改革是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，而公務員管理作為政府改革的核心內容，顯得尤為重要。黨的十九大報告指出，要進一步深化機構和行政體制改革；要建設高素質專業化干部隊伍，注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。公務員聘任制的推行正是貫徹黨的十九大報告中關于政府人事行政制度改革的有關精神的生動實踐。

一、我國公務員聘任制的歷史探索進程

我國公務員聘任制的探索實踐最早可追溯到20世紀80年代，當時正值經濟快速發展的階段，隨著市場經濟體制改革的不斷深入，力度不斷加強，基層政府工作人員缺口較大，無法滿足大量工作的需求。針對這種情況，部分鄉鎮開始實行聘任制，主要是“從優秀農民中選聘干部”。就整體而言，這種做法規范化程度不足，尚未形成大范圍的制度實踐，學術界多將其看作公務員聘任制的前身而未納入到具體的制度變遷環節。

1993年國務院發布的《國家公務員暫行條例》首次對公務員聘任制進行說明，至今已近三十年，筆者立足于制度演進視角，將其歷史探索進程具體劃分為以下三個階段。

1.制度萌芽：1993—2004年

我國公務員聘任制出現的標志是1993年《國家公務員暫行條例》的出臺。陸斌認為，市場經濟的發展、國外的改革實踐和相關理論的成熟是推動公務員聘任制改革的三大因素。但由于《國家公務員暫行條例》條文對公務員聘任制的規定較為簡略和模糊，只是提到“部分實行聘任制”，特別是沒有明確實行聘任制的范圍、特征等關鍵問題，因此，理論界主要對這些問題進行了探索。

與公務員聘任制有些許相似的是政府雇員制度，2002年吉林省政府首先開始試點，后在多地推廣開來。相較之下，政府雇員制由于實施起來沒有條條框框的限制，彈性和自由度較大，在國內一經出現便很快得以發展。直到現在，政府雇員制依舊存在于一些政府部門中。

這一時期國內對于公務員聘任制更多地停留在理論探索階段，真正的實踐較少，但是理論研究成果為后來相關法律法規以及具體規定的出臺提供了重要的參考。

2.制度規范：2004—2006年

2005年《公務員法》的出臺，標志著公務員聘任制從初期探索逐漸走向規范化和法制化，讓公務員聘任制煥發出了活力與生機。一方面，《公務員法》由全國人大常委會通過，比之前國務院發布的《國家公務員暫行條例》的法律效力要高，使公務員聘任制的合法性得到進一步提升；另一方面，《公務員法》對聘任制以一章六條的篇幅作出了更加詳細的規定，內容涵蓋了聘任制的實施范圍、錄用形式、勞動關系、薪酬管理、人事仲裁等方面，對于公務員聘任制的具體實施具有更加明確的指導意義和規范作用，實踐層面可操作性更強。

3.制度臻于成熟：2007年至今

由于公務員聘任制改革是對整個公務員任用制度的一次大改革，因此，對于公務員聘任制的實施必須慎之又慎。在《公務員法》出臺兩年之后，廣東省深圳市與上海市浦東新區于2007年率先開展了公務員聘任制試點工作，之后北京、重慶、江蘇等十多個省市陸續加入到試點的隊伍中。

雖然法律在一定程度上對公務員聘任制度作出了規定，但是不同省市在公務員聘任制的具體實施細則上存在差異。即便是在同一地區，聘任制也并非自始至終一成不變，如最早進行試點的深圳市印發的《深圳市行政機關聘任制公務員管理辦法》就經歷了多次修改。此外，公務員聘任制度也在實踐中不斷加以完善，如《深圳市聘任制公務員聘任合同管理辦法（試行）》等相關配套文件的陸續出臺，就對聘任制實施過程中的合同管理部分作出了更加具體的規定。

二、我國公務員聘任制的實踐探索

廣東省深圳市（2007年1月）和上海市浦東新區（2007年12月）是我國第一批試行公務員聘任制的地區，目前都取得了較為顯著的成果，但兩地在“究竟何種崗位才應該采用聘任制？”這一問題的回應上有所不同。在具體的制度實踐中，兩地均對聘任制進行了更深層次的探索，其中深圳將聘任制看作取代常任制的一種全新制度，上海浦東則將聘任制看作常任制的一種補充形式。

1.廣東深圳：強調公務員聘任分層分類管理

從2007年確定為公務員聘任制試點地區，到2010年實行全市公務員分類管理，深圳市用了三年時間對公務員聘任制崗位進行定性：綜合管理類、行政執法類以及專業技術類。實現全方位分類管理，同時明確要求凡是參加考試進入體制內的公務員都會轉為聘任制公務員，而不是委任制公務員。深圳市這一舉措拉開了我國公務員聘任制改革的大幕。

根據2015年3月26日深圳市人民政府辦公廳印發的《深圳市行政機關行政執法類公務員管理辦法》和《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法》，深圳市新招錄的行政執法類、專業技術類公務員都將實施聘任制，實施范圍也從特定部門開始逐漸擴大到所有行政機關公務員。深圳市政府之所以對公務員類別進行劃分，制定出有區別的三套管理模式，根本上是為了更快地推進公務員聘任制改革。其內容基本涵蓋了從公務員“進入”到“退出”的所有環節，包括職位設置與職務序列、招聘條件、考核培訓、職務任免等。深圳市聘任制公務員的薪酬每月約有7000元，并有包括住房補助、醫療補助、教育補助在內的多項福利待遇，相較于同層次委任制公務員來說，薪資水平較高。

深圳的公務員聘任制是一種大而全的公務員錄取模式，它更強調對公職人員在通過考試后，根據崗位要求和專業特長，進行有條理的劃分和甄別。如招聘較高職級專業技術類公務員的，年齡條件可放寬至40周歲，充分展現出市級單位對專業人才的求賢若渴。而類似規定在《深圳市行政機關專業技術類公務員管理辦法》里比比皆是，基本上在每一個環節都能看到不同類別公務員審核、錄取、評聘的不同規定。從政府的角度看，政策法規規定得越細致，實際操作起來就越順暢，有效避免了聘任制與常任制并行實施產生的混亂；從社會層面看，相關規定的逐漸完善既讓公民對公務員聘任制改革有了更清晰的了解，更重要的是為求職者在薪酬福利、職務晉升等方面注入了一針強心劑。公務員分類管理模式的推出起初是為了更快地推進公務員聘任制改革，但這種具有開創性的思路給深圳帶來的正面效益，已遠遠超過了公務員聘任制本身。

2.上海浦東：側重高精尖人才吸納

為了解決部分公務員素質較低、高素質人才缺乏等問題，2007年12月，上海市浦東新區拿出6個專業性較強、人才緊缺的高層次職位面向海內外公開招聘聘任制公務員。2008年6月5日起，浦東新區首批5位聘任制公務員走上工作崗位，拉開了上海公務員聘任制試點的序幕。

相較于深圳市將所有新進入行政機關的公務員自2010年后都納入聘任制的范圍，浦東新區則對吸納聘任制公務員的名額較為審慎。如2016年僅招錄聘任制公務員11名，2017年18名，2019年31名。不僅如此，浦東新區聘任制公務員的試點范圍也有限，任職資格要求較高，對專業素質有明確規定，以高級專業人才為主，主要包括運營總監、執行總監、首席規劃師、首席運營官等。僅以2019年上海自貿區臨港新區聘用制公務員社會招聘為例，臨港新區面向全社會招聘包括水務總工程師在內的公務員共計5人，主要負責臨港新區的口岸建設、離岸業務、產業規劃等專業事務，其中對工作的經驗要求最低不少于3年，大部分要求有海內外相關企事業單位工作經歷，并需要有國家級以上的頂級證書認定資格，對學歷的要求不低于碩士，離岸業務研究院更要求海內外名校博士學歷，可以說是公務員聘用制選擇要求的最頂級配置。

具體到薪酬待遇方面，浦東新區主要實行協議工資制，由于職位層級較高，薪酬高于普通常任制公務員，聘任制試點初期就有部分崗位年薪達到了40萬元，且2019年聘任制公務員的工資最高達到了80萬元。但和一般企業里同等層級職位的人相比，聘任制公務員的薪酬還是相對較少的。政府一方面想通過市場化機制選聘公務員，另一方面又要考慮公務員隊伍的整體薪酬水平，因此難以通過市場規則給出與其勞動價值相應的薪酬。有鑒于此，浦東新區通過實物補貼、租金補貼乃至建立各種類型的人才公寓等形式，幫助聘任制公務員獲得經濟平衡。

盡管同深圳模式不盡相同，但是以高端專業人才為導向的浦東公務員聘任制改革仍在持續推進，從2015年發布的《浦東新區深化人才工作體制機制改革促進人才創新創業的總體方案》，到2018年發布的《浦東新區關于支持人才創新創業促進人才發展的若干意見》，再到2019年審議通過的《關于支持浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的若干意見》可以看出，浦東新區愈發加大對聘任制公務員的政策傾斜和福利補助。

如果說深圳的公務員聘任制是一種大而全的橫向管理，那么上海浦東新區的公務員聘任制則著眼于高而精的縱向管理模式，是將公務員聘任制作為公務員常任制的補充制度來考慮的，職位高級、薪酬高和專業要求高的設定決定了這種補充性的聘任制只能在特定的區域進行。

三、公務員聘任制改革中的中國智慧

自我國開始實行公務員聘任制，便得到社會各界的廣泛關注。公務員聘任制的出現打破了公務員委任制、常任制的制度壁壘，對提高行政效率、精簡政府機構、改變思想觀念、提升社會治理水平起到了至關重要的作用，是全面深化黨和國家機構改革的重要抓手。相較于西方國家，我國公務員聘任制改革實踐雖然時間不長，但卻結合不同地區的實際情況，因地制宜，貢獻出了中國智慧，取得了杰出的成就。

1.破除古典官僚主義的桎梏

我國公務員聘任制的出現對傳統的“以官為尊、以官為貴、以官為榮”的官本位文化造成了極大沖擊。由于常任制公務員終身制的特性，公務員群體容易在工作中出現懈怠、效率低下等問題，公務員聘任制改革打破了人們傳統的觀念，希望以此對常任制公務員帶來壓力與挑戰，對他們起到激勵作用。把充滿攻擊性的鯰魚放在魚缸中，原本慵懶的沙丁魚因為害怕被吃而活蹦亂跳，這就是“鯰魚效應”。公務員聘任制改革好比是把聘任制公務員這條“鯰魚”放在魚缸中，來激活常任制公務員這條“沙丁魚”的生命力。這種以“人”而非“崗”為出發點的制度改革，一方面能以更好的待遇來尋找并留住人才，另一方面也能幫助年輕公務員樹立更明確的奮斗目標。我國實行公務員聘任制改革，通過對聘任制公務員實行仿效的合同管理，極大提升了該類公務員的工作積極性，間接使委任制公務員產生緊迫感，從而在根本上提高行政效率。

2.注重制度細化

在法律法規層面，西方國家的公務員聘用規定十分抽象，而我國在相關方面則制定的十分具體且細化。無論是深圳市還是上海市都根據本地需求對“專業性較強的職位”和“輔助性職位”進行了實質性的具體說明，因地制宜形成了以基礎全面鋪開的深圳模式和以高級、高端、高薪人才引入為主的上海模式。而包括《公務員法》在內的多部全國性、地方性法律法規的出臺，更是從立法層面對聘任制公務員的晉升程序、薪資補償、勞動保護進行了規定，如規定聘任制公務員同委任制公務員同樣實行逢進必考政策、聘任制公務員可以通過專業考試成為委任制公務員、聘任制公務員同委任制公務員在福利待遇方面基本趨同等等。

3.彰顯全面深化改革的決心

2019年7月5日，習近平總書記出席深化黨和國家機構改革總結會議并發表講話，他在講話中強調：“深化黨和國家機構改革，是貫徹落實黨的十九大決策部署的一個重要舉措，是全面深化改革的一個重大動作，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動。”隨著中國特色社會主義進入新時代，黨和國家事業取得了歷史性成就，發生了歷史性變革，對公務員隊伍建設和公務員工作提出了許多新要求。而公務員聘任制改革的不斷探索，不僅體現了為人民服務、對人民負責是我國政府一切工作的宗旨，更反映了黨和國家全面深化改革的決心。“秉綱而目自張，執本而末自從。”現在，聘任制公務員制度在我國已經全面開展，并日益成熟。

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責任編輯：馬程