赤水河(昭通段)生態補償評估研究

李文友，田為剛

(1.昭通市環境科學研究所，云南 昭通 657000；2.云南湖柏環保科技有限公司，云南 昆明 650000)

1 概述

赤水(昭通段)河流域涉及昭通鎮雄、威信兩縣，流域內山巒起伏、溝壑縱橫，大部分是山區和高寒山區，生態環境敏感、脆弱，經濟發展相對滯后。通過有針對性地開展赤水河(昭通段)生態補償評估研究，能為統籌推進昭通“八大標志性”戰役的實施、補齊社會經濟與生態環境保護協同發展提供理論依據。

2 自然環境現狀

赤水河(昭通段)流域涉及昭通市的鎮雄、威信兩縣，地處烏蒙山脊部，為川南山地與云貴高原的結合部。海拔高程725～2457m，河道切割深度200～600m，屬中低山構造侵蝕地貌和溶蝕地貌；流域屬北亞熱帶季風氣候區，地形高差大，氣候垂直分帶明顯。流域內降水、徑流年際變化不大，年內分配極不均勻，流域多年平均降水量897.3mm，多年平均徑流深440.1mm。

3 存在的生態補償問題

近10多年來，赤水河(昭通段)流域逐步實施了形式多樣的生態補償措施，為改善流域生態環境狀況發揮了巨大作用。但是，從流域內生態問題產生的根源和解決問題所需要的時間來看，赤水河(昭通段)生態補償還存在以下幾個方面的不足：

(1)生態補償缺乏立法保障

目前，赤水河(昭通段)生態補償主要以《云南省縣域生態環境質量監測評價與考核辦法(試行)》和《云南省生態功能區轉移支付辦法》為實施依據，尚未制定統一、專門的法律法規，沒有明確的法律依據和支撐，存在極大不確定性。

(2)生態補償缺乏穩定的資金渠道

赤水河流域作為全國重要的生態功能區，目前沒有建立持續、穩定的補償資金渠道，雖然國家和地方各級政府已經投入了大量資金用于赤水河流域的生態保護，但多采用生態保護規劃、工程建設項目、居民補助補貼等形式，生態補償政策措施大多具有階段性、短暫性的特點。

(3)生態補償多頭實施、分散管理

由于缺乏明確的生態補償資金渠道，各個部門均從各自領域以不同的方式對赤水河(昭通段)生態環境進行保護恢復，但這些生態補償由于多是以工程項目的方式實施，只能用于某項或某類具體的生態保護措施，不利于地方政府總體考慮赤水河(昭通段)生態保護需求，無法統籌安排生態補償經費使用，使運行費用難以歸項。

(4)補償標準與資金的投入偏低

近年來，國家通過各種生態補償方式對赤水河(昭通段)生態保護投入了大量資金，但該流域地處生態環境脆弱區，區域經濟發展極不充分，采用的補償標準與赤水河(昭通段)的空間范圍和生態問題的艱巨性相比，遠遠不足以系統性地解決該流域的生態保護與恢復問題。

(5)補償資金使用缺乏有力的監管

從總體上看，赤水河(昭通段)在補償資金使用方面缺乏統籌規劃和有力監管，有些項目難以通過生態補償資金實施，使生態補償資金沒有最大限度地發揮出應有的作用。

(6)后續產業發展艱難

流域內社會發育程度低,經濟總量小，產業結構單一，農戶就業渠道極為狹窄。同時，生態移民文化素質相對較低，勞動技能較差，基本未掌握其他生產勞動技能，造成多數移民成為社會閑散無業人員。因此，后續產業的發展是流域生態保護恢復的重要保證，也是地方政府面臨的最大挑戰和難題。

4 補償資金估算思路

生態保護成本，是指為保護、維持或恢復生態環境而投入的直接成本或付出的經濟代價，是實際發生的支出和費用[1]。基于生態保護成本的赤水河(昭通段)生態補償范圍應包括推進生態保護與建設、改善農牧民生產生活條件、提高基本公共服務能力三個方面，具體包括生態治理與維護、禁牧補償、草畜平衡獎勵、移民和農戶生產生活改善、基礎設施、社會事業等支出，圍繞這些內容確定具體的補償項目指標，采用費用分析法估算生態環境保護的直接投入成本，將其作為生態補償的資金額度[2]。本研究以2019年為基準年，爭取到2024年建立并完善赤水河(昭通段)生態補償長效機制，估算2019—2024年所需的生態補償資金。

5 補償資金估算方法

目前主要有靜態核算和動態核算兩種方法[3]。靜態核算[4]是將某一年的生態保護各種投入作為直接成本，或將某一時段內生態保護的各種投入直接累計作為直接成本總額，再平均分配到補償期的各年度。靜態核算方法比較適合應用在對未來投入成本的核算。動態核算[5]是設定核算基準年，考慮生態保護的各項投入從核算初始年到基準年之間的時間效應。動態核算方法比較適合于對已經發生的生態保護成本進行核算。本研究采用靜態核算方法。

表1 赤水河(昭通段)生態保護與建設補償資金標準

表2 赤水河(昭通段)農牧民基本生產生活改善補償資金標準

表3 赤水河(昭通段)基本公共服務能力提高補償資金標準

6 補償資金估算結果

2019—2024年赤水河(昭通段)直接投入生態環境保護的成本核算結果見表4。由此結果可知，赤水河(昭通段)2019—2024年基于生態保護成本總投入的補償資金為242.28億元，其中，2019年為40.38億元。

表4 生態補償各項目及分階段資金估算表 (萬元)

7 意見建議

赤水河(昭通段)流域內人口、資源、環境矛盾極為突出，急需建立生態補償長效機制來緩解這一矛盾，并確保對赤水河(昭通段)生態保護恢復予以長期穩定的支持。通過持續不懈地開展生態恢復、人口控制、教育發展、產業發展、能力建設、制度完善等措施，使退化生態系統得以逐步恢復，提升生態系統服務功能，改善農牧民生產生活條件，提高基本公共服務能力，從根本上解決赤水河(昭通段)生態保護與區域經濟可持續發展間題，使赤水河流域走上人與自然和諧的生態文明之路。

7.1 建立健全橫向水環境補償機制

通過云南、貴州、四川三省政府間協商，明確各自的責任和義務，積極推動流域上、中、下游各省份之間建立橫向水環境補償機制，推動形成“成本共擔、效益共享、責任共負、多元共治”的流域保護和治理長效機制。

7.2 完善生態補償資金籌集機制

赤水河(昭通段)生態補償應逐步實現補償資金以專項資金投入替代項目資金補償，逐步實現補償資金來源多元化替代單一化，最終建立完善赤水河流域生態補償資金籌集機制，包括補償資金預算、審核、實施、監管等。

7.3 區域統籌，合理布局

通過對赤水河(昭通段)的長期補償，逐漸縮小與其他地區的差距，統籌區域發展，促進農牧民勞動力向第二、第三產業轉移，建立城鄉一體的勞動力就業制度、教育制度、社會保障制度等。

7.4 加大生態環境治理投入

赤水河(昭通段)已經開展了退耕還林還草、石漠化防治、自然保護規劃、濕地保護、生物多樣性保護、水土保持等多項生態治理工程，相對于生態環境的退化情況而言，生態治理與維護工作任務依然艱巨，應繼續加強赤水河(昭通段)生態治理與修復工作，重點針對退耕還林還草、石漠化防治、水土保持等項目加大資金補償、技術補償等多種補償方式投入。

7.5 切實改善農戶生產生活條件

由于自然、歷史和社會發育等方面原因，鎮雄、威信兩個縣都是國家級貧困縣，也是赤水河流域人均GDP最低的縣份。為了保護赤水河上游生態環境，提高農牧民生活水平是生態補償的重要內容。