住房公積金改革為何久拖不決

蘇杰德

住房公積金制度涉及個人、企業和政府，牽一發而動全身，改革步履維艱。

住房公積金制度改革，再次釋放了一個明確信號。

5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉建設部部長王蒙徽也在《人民日報》上發表文章，將“修訂《住房公積金管理條例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點工作之一。

住房公積金制度要改革，而不是廢除，這為近段時間火爆的住房公積金制度存廢之爭按下了暫停鍵。

從公積金制度確立以來，累計繳存金額從最初的百億元擴張到萬億元、十萬億元。“蛋糕”越大。改革難度就越大。“每個方案可能讓80%的人滿意，但是另外20%的人不買賬，事情很難辦，改革就卡在這里。”上海交通大學住房和城鄉建設研究中心主任陳杰說。

如何讓城市新市民受益

住建部原副部長劉志峰在一次會議上提到，住房公積金制度存在需求群體錯配的問題。目前繳存住房公積金的，主要是國家機關、事業單位及國企員工，這些職工多數已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農民工等群體，很多都沒有納入制度覆蓋范圍。

在中國社會科學院金融研究所研究員汪利娜看來，當下真正住房短缺的人是城市新市民——剛就業的年輕人，以及在城市間流動的農民工。數額巨大的專項住房儲蓄資金，對解決未來城市化中城市新市民的住房問題至關重要，住房公積金業務應從單一的發放個貸向租賃住房和保障房建設轉變。

據住建部調查，進城農村人口在城鎮購房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。“很多新進城的農民，只要愿意而且有穩定的工作，個人也可以交納公積金。”汪利娜說，公積金管理部門也接受了這個建議。但是，在實際推行中，住房公積金制度卻仍難以將進城農民等群體覆蓋。

住建部住房公積金監管司司長張其光認為，這個群體規模巨大，僅靠財政投入難以支撐，需要農民工、就業單位和國家“三家抬”：將農民工納入住房公積金制度，個人繳存一部分，單位補助一部分，國家支持一部分，積累在城鎮購房首期付款，再由國家住房銀行提供低息貸款，后續還款用住房公積金支付。

著力解決新市民住房問題，金融服務必不可少。北京大學光華管理學院教授劉俏、張崢認為，要支持租賃住房，給予供給端金融服務，提供更多的優質保障性租賃住房供給。

此外，住房公積金賬戶沉淀資金越來越多，如何讓賬面上的錢保值增值也成為焦點。全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，目前職工住房公積金繳存款利息太低，“10年前10萬塊錢能買一套房子，活期存款存到30年，現在你能買得到么？不應該有這種低利率，老百姓的錢放在那是在貶值。”

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個人、企業和政府，牽一發而動全身，改革步履維艱。

2018年，全國住房公積金繳存總額14.59萬億元，繳存余額5.79萬億元，較1994年推行公積金制度時增長超過干倍。這么龐大的金額，與之相對應的管理機制并不健全。

張其光在1997年撰文介紹，決策機構和執行機構分設，借鑒新加坡公積金制度基本經驗，決策機構制定政策，執行機構負責具體的運營管理。執行機構必須是獨立的事業單位，不能歸口政府部門直接管理，否則將會受到部門利益的制約。

不過，他的設想并沒有成為現實。2002年，原建設部住宅與房地產業司加掛住房公積金監督管理司牌子，具體承擔全國住房公積金監督管理工作。也是在這一年，《住房公積金管理條例》修訂通過。

汪利娜認為，住房公積金管理中心定位于事業單位，難以構建與公積金運營相適宜的法人治理結構和風險約束機制。公積金屬地化管理，造成資金短缺與沉淀并存，降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關系不清，導致公積金增值收益法律歸屬不清，分配不規范，侵害繳存人利益等。

金融的特征是資金的流動性和使用效率，但行政化管理屬地化，把資金給管死了，沒有形成體系，缺資金的地方和資金有結余地方無法互補，聯動機制難以建立起來。

為了打破這種條塊分割的現狀，住建部在2017年組織開發全國住房公積金異地轉移接續平臺，使得異地提取公積金成為可能。不過，政策執行過程中，各地一度出臺措施增加異地提取難度，條塊割據問題難以化解。

去年，住建部等部門曾醞釀新的改革政策，最終也沒有出臺。陳杰說：“住房公積金，至少要像個金融的樣子，像社保也行，它都可以做到全國統籌。”

金融化改革如何設計

汪利娜在2008年提出的一個改革方案，是將公積金中心改組為政策性住房合作銀行，不過并沒有被采用。不少人認為，這個方案的時機還不成熟。當時還有一個重要方案，即將住房公積金與養老、醫療、失業一起并入大社保體系。2009年6月初，廣州住房公積金管理中心曾經醞釀住房公積金新政，不過爭議太大，無果而終。

2010年，部分地方政府提出在保障房建設資金領域，引入住房公積金結余作為中長期建設貸款的支持，住房公積金修例隨之提上議事日程。

陳杰介紹，政府把部分住房公積金給保障房提供融資，當時是想展現住房公積金制度的公益性和通過貸款來提高收益，后來，大家發現利用公積金發放貸款，監管風險比較大，就暫停了。陳杰提倡漸進式的改革，短期改革方案是打通企業年金和住房公積金，然后逐步轉型為政策性金融。

實際上，2011年到2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理條例》，多次表態年內完成草案稿修訂工作，不過均以爽約告終。2015年，住建部再次試圖修改法律法規。這一年，張其光撰文稱，我國設立國家住房銀行的條件已經基本成熟。行業主管部門相關領導的表態和言論，引發了各界高度關注，人們一度認為這是住房公積金制度的改革方案。不過，條例最終只是微調，張其光的方案并沒有實施。

“政策性住房金融機構不一定是國家資本獨資，除各級政府外，金融機構、有實力的企業、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利于放大國有資本的功能，激發民間資本的活力。”這是汪利娜退休前后提出的住房公積金制度改革方案。對于近期的爭議，她依然認為這個方案有效，關鍵是如何落地。

摘編自《中國新聞周刊》2020年第21期