突發公共衛生事件中的健康權保障

王靜妹

摘要：在傳染病疫情引起的突發公共衛生事件中，健康權的保障相較平時，遇到更大的挑戰，我們需要全面地理解健康權的內涵，更好地采取措施進行應對。在國際人權法上，健康權不僅涉及到醫療保健，也涉及到影響健康權實現的基本因素。健康權既是自由權，也是社會權。因而健康權可能在實現程度、速度和范圍等方面受到一定限制，但同時限制不得恣意而為，應當滿足對權利進行限制的條件，并采取一切可能的措施保障權利的實現。對于判斷健康權的實現程度.經濟社會文化權利委員會在其第14號一般性意見當中，提出了可提供性、可獲得性、可接受性以及質量達標四項評價標準。這四項標準可以指引締約國在平時建立良好的公共衛生和醫療服務保障體系.同時在傳染病防治過程中評估工作情況，采取相應改進措施。

關鍵詞：健康權;公共衛生;社會權;不歧視;《經濟社會文化權利國際公約》

中圖分類號：DF982 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.03.06

在新冠肺炎引發的突發公共衛生事件中，健康權的保障遇到多個方面的困難和挑戰。疫情期間引起輿論關注的問題、事件，部分公眾遭遇的生活和醫療保健方面的困難，都與健康權保障情況密切相關。對個人健康以及實現健康權相關的公共衛生環境的威脅，不僅源于傳染病本身，也來自于既有的公共衛生條件以及應對措施的局限性。例如，在提供不歧視的醫療服務和職業衛生環境方面，特定群體在突發公共衛生事件造成的資源緊張情況下更容易遭到忽視：在保障與健康權密切相關、相互依賴的其他權利方面，尤其是獲得信息的權利、隱私權、平等權、遷徙自由等，都容易受到不適當的限制。在此情況下，有必要對健康權保障的范圍、內涵進一步明確和強調，才能避免用于應對突發公共衛生事件的政策措施對各項人權進行不適當的限制，以至于導致對健康權的侵害。上述困難和挑戰，使得公共衛生事件中的健康權保障具有典型意義，使人們能更清晰地認識到作為人權的健康權所具有的內涵。

與此相對應的是，突發公共衛生事件中國家保障健康權所應當履行的義務也值得專門討論。“二戰”以后，健康權被認可為一項人權;《聯合國憲章》（1945年）提到聯合國的職責包括促進解決健康問題;《世界衛生組織法》（1946年）在序言部分對健康的概念進行了規定，并指出“享受最高而能獲致之健康標準，為人人基本權利之一。不因種族、宗教、政治信仰，經濟或社會情境各異，而分軒輊。”1966年通過的《經濟社會文化權利國際公約》（以下稱“ICESCR”）第12條對健康權進行了規定，這是健康權第一次寫入國際條約當中，該規定對締約國具有法律約束力，此后其他公約中關于健康權的規定基本是對ICESCR第12條的認可與適用，因此ICESCR第12條被視為國際法中對健康權的核心規定。中國于1997年簽署ICESCR，全國人大常委會第二十次會議于2001年批準該公約，截至2019年中國已向經濟社會文化權利委員會提交了三次履約報告。因此，基于ICESCR討論健康權的保障，也符合實際情況，有助于中國更好地履行公約要求的人權保障義務。ICESCR締約國承擔著尊重、保護和實現健康權的義務。ICESCR第12條規定了健康權，該條可以分為兩個層面，一是指出健康權的含義及標準，二是明確國家有采取措施保障健康權充分實現的義務。本文將結合ICESCR的相關規定，討論公共衛生與健康權的關系、健康權的范圍和內涵、可能的限制情形與條件，并在此基礎上結合新冠肺炎疫情引發的突發公共衛生事件指出健康權保護的要求。

一、概念關聯：健康權與公共衛生

從ICESCR第12條的結構可以看出，健康權的概念包含雙重目標，一是個人有實現健康的權利，二是國家要創造健康的公共衛生環境，因此健康權不僅僅要求國家提供醫療保健服務，而且也應當保障“決定健康權的基本因素”。經濟社會文化權利委員會（以下簡稱“經社文委員會”）在第14號一般性意見中指出，健康權是一項綜合的權利，包括應當享有適當的衛生條件、符合衛生的職業和環境條件，獲得衛生方面的教育和信息，以及人民能夠在社區、國家和國際上參與所有衛生方面的決策等。因此，國家需要在保障公共衛生環境方面實施綜合性的措施，公約對這方面的要求十分明確，對健康權的理解絕不應局限于由醫療機構提供健康保健。而這種更加全面的理解，是將健康權放置于ICESCR以及人權法的整體語境當中時凸顯出來的。《世界衛生組織法》在序言中指出，“健康不僅為疾病或贏弱之消除，而系體格，精神與社會之完全健康狀態。”這也正是對健康權綜合性理解的體現。從ICESCR以及《世界衛生組織法》的規定可以看出，健康的公共衛生環境包含在健康權概念當中。

健康權的綜合性使得權利的實現在具體情形中變得復雜。盡管ICESCR第12條認為創造健康的公共衛生環境是為了保障實現個人的健康權，但在采取具體措施時，兩個目標也會出現不協調甚至相互沖突的情況。在涉及到傳染病的公共衛生事件中，公眾健康或者避免疾病擴散容易成為主要的關注點，國家常以保障公共健康以及其他公共利益為由對其他個人權利進行限制，這可能構成對個人健康權以及其他權利的限制。在傳染病防控過程中，保護公共健康的目標與其他個人權利的實現，往往存在緊張關系，例如強制隔離、強制就醫、限制道路出行等措施可能對個人的健康權、人身自由和遷徙自由等構成限制，防疫物資的統一配給影響到醫療人員是否能夠獲得安全的職業環境、個人是否能獲取到保障個人健康的防護物資。

既然認識到了公共衛生與健康權之間的概念關聯，那么在制定公共衛生政策時，就應當將其放在保障健康權的整體語境下思考，使得實現公共衛生目標的同時也促進每個人的健康權，而不會因為對個人權利不適當地限制，而與健康權的整體目標背道而馳。鑒于實際情況中各項權利、目標之間不可避免的緊張關系，有必要討論對權利的限制以及可允許的限制標準，以此來指引對于措施是否適當的判斷。

二、限制條件：對健康權的一般限制、專門限制及逐步實現

在公共衛生目標或者其他可能的公共利益與個人權利之間出現緊張關系時，是否可以對健康權或者其他個人權利進行限制？限制可能出現在哪些情形下，又有哪些條件？

第一，關于是否可以限制公約保障的權利，ICESCR在第4條中進行了一般性規定：“本公約締約國確認，人民享受國家遵照本公約規定所賦予之權利時，國家對此類權利僅得加以法律明定之限制，又其所定限制以與此類權利之性質不相抵觸為準，且加以限制之唯一目的應在增進民主社會之公共福利。”從公約的起草背景來看，第4條的核心目標是使得各國不能任意地限制ICESCR所保障的權利，結合ICESCR第5條第一款理解，第4條是保障個人權利而非許可國家限制公約保障的權利或自由。第4條在ICESCR框架內為平衡公共利益與個人權利提供了一般性的指導，并使得國家在對公約中的權利進行限制時，有義務就其限制措施符合每項條件做出說明。

第4條對限制權利提出三個標準：1.對權利的限制必須由法律明確規定：2.這種限制與權利的性質不抵觸;3.限制的目的是增進民主社會的公共福利。首先，對第一個標準“由法律明確規定”，應理解為不僅要求某種對權利的限制在形式上能夠援引一條實證法，例如立法、行政法，而且也要求這種限制規定符合對“法律”的要求，即不得溯及既往、非歧視、具有公開性、可預期性以及可以得到有效救濟。其次，“與權利的性質不抵觸”，“對限制的解釋和適用不應損害所涉權利的本質”，例如對于健康權的限制及其適用效果不應該是剝奪基本醫療服務。最后，增進“公共福利”的目的要求意味著允許締約國因為國家安全、公共秩序、公共衛生或公共道德等理由對權利施加限制，看起來雖然寬泛，但同時也必須符合民主社會原則的要求，即這些限制沒有損害社會的民主運行，包括限制措施具有必要性并符合比例性，在有多種限制方式時必須采取限制性最小的措施。這一理解體現在經社文委員會第21號一般性意見當中，在評估對參與文化生活的權利進行限制時，委員會援引了這一標準。

第二，IcEscR第12條第2款（丙）項關于防治和撲滅傳染病的規定，可以理解為對健康權本身做出了專門的限制。具體針對健康權來說，如果是為了防治、撲滅傳染病的目的，采取例如對患有或疑似患有該疾病的人采取強制檢疫、強制治療等限制個人權利的措施是可以允許的。但是，在具體情形中，這種限制措施是否適當依然有進一步討論的空間。例如，判斷哪些人應當受到強制檢疫的標準是否存在歧視，對個人人身自由的限制是否經法律明確規定：在對傳染病感染者的治療過程中，是否依然保障了個人掌握自己健康和身體的自由并保障其享有知情同意的權利。因此，即使國家是基于一項條約義務而對某個權利進行限制，這種限制也不是任意的、無條件的，而是仍然需要隨時受到其他權利保護要求的檢驗。

第三，資源不足可能限制權利的完全實現。ICESCR第2條第1款規定了公約權利的逐漸實現原則，即締約國可以在做到盡其資源能力、承諾采取步驟、采取所有適當方法的前提下，逐漸使公約權利得以完全實現。第2條第1款承認了資源問題對權利保障的實際限制，允許締約國在資源受限的情況下，逐步提高權利保障的充分程度，但同時也指出這種限制應該通過多種努力去克服。經社文委員會在第3號一般性意見當中提出了對逐漸實現原則的理解，即第2條第1款同時對締約國規定了“行為義務”與“結果義務”。與第4條的目的類似，逐漸實現原則的目的是指引、要求締約國即使在資源有限的情況下也要按照該條的規定保障各項權利，而不是允許延遲保障權利的義務。在傳染病爆發這類公共衛生事件中，短時間內資源的相對缺乏是現實情況，但國家應該履行行為義務，具體應該使用的方法，既有公約特別強調的，即在獲取資源方面尋求經濟和技術協助，在采取步驟方面強調了立法措施;同時針對公共衛生事件這種情況緊迫的情形，還有許多其他的方法，下文中將結合具體事例進一步闡述。

三、人權標準：健康權的實現程度

經濟社會文化權利委員會第14號一般性意見指出，健康權的實現受制于一些基本要素，權利具體以什么形式落實、落實到何種程度，取決于締約國的具體條件，因此國家在履行實現健康權的義務時，可能由于資源受限的問題只能逐步實現。這些基本要素為我們提供了判斷健康權保障程度的指引性衡量標準，也提示締約國應該從這四個方面努力，在平時制定計劃和預案以多種形式提高保障程度;同時，也可以作為衡量指標實時監測公共衛生事件發生后的應對措施情況，并指導國家發現差距、調集資源、改善保障程度的不足。

第一，可提供性（Availability）：“締約國能夠提供數量足夠的公共健康和保健設施、商品和服務，以及衛生計劃。”可提供性直接與資源問題相關，資源絕對數量的緊缺與資源分配不合理限制著可提供性標準的達成。例如，由于對基層公共衛生設施投入的有限，導致農村和偏遠地區設施、服務的不足;或者由于缺乏行之有效的醫療器材、防護物資和藥品的儲備計劃，可能導致在突發公共衛生事件中無法充分保證衛生防護和治療的需求。

第二，可獲得性（Accessibility）：締約國可提供的設施、商品和服務應當不歧視地使所有人可以獲得。這種可獲得性體現在四個面向，分別是在法律上和事實上不以禁止性的理由進行歧視、能夠安全且實際獲得、經濟上可負擔以及可以“查找、接受和傳播”關于健康問題的信息和意見，但不得損害對個人健康信息保密的權利。可獲得性可以被認為是權利保障的不歧視義務的效果體現，唯有滿足不歧視要求，尤其是采取積極措施保障脆弱群體和邊緣群體的權利，才能達到可獲得性標準。在傳染病疫情導致的公共衛生事件中，出于疾病防控目的實施的措施包含許多禁止性或限制性的內容，包括交通管制、限制來自部分地區的人員進入城市和社區、部分醫療機構停止一般疾病的診療等，這些措施如果沒有例外和配套方案，容易造成歧視后果。例如城市內部的交通管制和公共交通停運，使得殘障人士、老年人、孕婦等行動不便的群體外出就醫或采購生活必需品變得十分困難，如果不能配套行之有效的交通輔助方式，則交通管制政策對這些群體造成了不成比例的影響，降低了醫療服務的可獲得性。

第三，可接受性（Acceptability）：上述設施、商品和服務應當尊重醫學倫理并在文化上是適當的，包括尊重個人、少數群體、各民族、社群的文化，具有敏感的性別意識、遵守保密規定等。這意味著，即使提供了充足、可獲得的資源，但在倫理上、文化上等主觀層面使得資源需求者無法接受，可能因此而不得不放棄獲取資源，則不能達到可接受性標準。例如，在傳染病防控中，如果不注意保護個人的健康信息及其他隱私、保障傳染病患者不受歧視，可能導致疑似感染或來自疫區而存在傳染病感染風險的人不愿如實上報信息，導致對其本人和社會公眾健康權的損害。基于健康權同時包括權利和自由這一特點，重視公共衛生措施的可接受性將有助于取得個人的主觀配合和努力，使得相關措施得到更好的實現。

第四，質量達標（Quality）：上述設施、商品和服務必須在科學和醫學上適當且具有高質量，包括熟練的醫務人員、科學認可且未過期的藥品、醫療設備等。僅僅達到可提供性，并不能完全保證實現健康權。例如，即使為鄉鎮配備了衛生站等機構和設施，如果缺乏足夠訓練有素的醫療人員以及達到規格的醫療物資、設備，則在傳染病爆發這類公共衛生事件中依然不能發揮應有的醫療服務和防疫功能;又如針對新類型的疾病，如果未能選擇經過科學驗證適當的藥物和方式進行治療，可能因為藥物無效或者較大的副作用對患者的健康造成損害，而這種適當的治療即是對醫療服務質量的要求。

四、關鍵措施：傳染病防治中的健康權保障

防控治療傳染病是保障和實現健康權的重要內容，結合上文提到的健康權概念的綜合性，國家在傳染病疫情引發的公共衛生事件中履行尊重、保障和實現健康權的義務，不僅要提供針對該類傳染病的醫療服務，而且需要采取多種措施，提供安全健康的公共衛生環境，保障“決定健康權的基本因素”。

ICESCR第12條第1款是對個人享有健康權的一般規定：“本公約各締約國承認人人有權享有能達到的最高標準的體質和心理健康。”第2款則與本文涉及的公共衛生事件直接相關，分別規定了國家應當采取措施以確保產婦、兒童和生育衛生，健康的自然和工作場所環境，預防、治療和控制各類疾病以及人人享受衛生設施、貨物和醫療服務，其旨在特別強調國家在這幾個方面應當采取專門的措施以保障健康權得到充分實現。關于防控治療傳染病的義務與本次的公共衛生事件關系最為明確直接，但其他幾項措施對實現健康權均為必要，且與防治傳染病的目標本身不可分割，應當得到同樣的重視，從而指導應對公共衛生事件中的資源分配、政策措施安排。

（一）孕婦、兒童與生育衛生權

該項權利的內容包括實行計劃生育、產前和出生前后保健、緊急產科服務以及獲取信息及所需的資源。若未能明確并重視該項權利或未能提前做好預案、予以專門的資源傾斜且做到信息公開透明，將導致對孕婦、兒童健康權的極大威脅。

例如，在2019年新冠肺炎疫情中，武漢市大量醫院被指定為發熱門診和定點收治醫院，導致孕婦原定的產檢、生產醫院無法正常提供生育醫療服務。部分高危孕婦需服用處方藥確保自身及胎兒安全，由于醫院停診和快遞停運，無法及時檢查身體狀況并獲取藥物，即使婦產門診仍然接診，由于公共交通停運、路途遙遠以及擔心感染，前往醫院也充滿困難和顧慮;此外，存在發熱癥狀的孕婦遭遇更苛刻的條件，普通發熱門診不接診孕婦，政府推薦的可接待孕婦定點醫院床位不足，而私立婦產醫院則要求提交檢驗結果證明未感染新型冠狀病毒。在疫情發生一個多月以后的2月1日，相關的生育醫療服務信息尚不能做到透明和及時更新。

直至2月6日，武漢市衛健委發布了44家助產機構名單、服務內容及聯系方式，提供“普通孕產婦服務”，如果屬于發熱孕婦，則需要先到社區衛生服務中心進行排查，如果是疑似或確診患新冠肺炎，必須到5家定點醫院接受孕產保健服務。由于確診是否感染新冠病毒的標準為核酸檢驗，而核酸檢驗能力有限，向社區申請排查需要等待較長時間，且公告并未告知各醫院的接待能力、產科、新生兒科綜合水平，無法給有特殊需要的產婦更加細致的指引。2月8日，湖北省和國務院也發布了關于孕產婦醫療服務保障的政策文件，提出“新冠病毒核酸檢測機構要對疑似孕產婦實行優先檢測、盡快確診，各新冠肺炎救治定點醫院要落實疑似和確診孕產婦轉診綠色通道”等措施。即便如此，部分孕產婦依然面臨無法及時獲得急救服務、提前臨產且疑似感染孕婦無法快速獲得檢測確診等情況。

在此情形下，社會公益組織發揮了重要作用，由五名志愿者自發組建的“武漢留守孕婦群”微信群接納了400名待產的武漢孕婦，邀請專業醫生、車隊、社工等加入，為孕婦們提供線上問診、心理輔導、車輛借用、溝通醫院等幫助。但400名孕產婦預估只占武漢市目前孕產婦人數的很小比例，依據湖北省統計局公布的數據，2018年武漢市全年戶籍出生人口11.94萬人，平均每月出生近10000人，因此在疫情持續期間受影響的孕產婦人數達數萬人，孕產婦就醫服務的缺口依然很大。針對保障孕婦和兒童基本醫療保障的工作，除發布指導性政策外，各級政府還需建立更加公開、透明、便捷的信息獲取途徑和有效的協調求助渠道，包括充分運用技術手段在線統計轄區孕產婦情況需求、公布轄區各醫院孕產婦和新生兒收治能力、公布提供孕產醫療服務醫院的在線咨詢方式、提供專業的在線醫療咨詢以及就醫交通保障等服務。

（二）享有健康的自然和工作場所環境的權利

為實現這一目標，需要做到預防職業病和職業事故、保障安全清潔的基本衛生條件、適當的住房和安全工作條件、減少接觸有害物質的危險、供應充分的食物和營養。在傳染病防治過程中，參與防疫的工作人員，特別是醫務人員、醫院護工、社區工作者、建筑、運輸和殯葬工人、新聞記者等都應當獲得安全的工作環境和條件。同時，在疫情得到一定控制的情況下，要求勞動者復工也應當保障安全健康的工作環境。保障健康安全的工作環境對于防控治療傳染病至關重要。參與防疫的工作人員是這項工作最重要的環節，無法保障他們的安全將會使得各項措施無法實施。

例如，2014年在西非爆發的埃博拉病毒疫情導致了嚴重的醫護人員感染情況，240多名醫護人員受到感染，其中120多人死亡。據世衛組織估計，在三個受害最嚴重的國家中，每10萬人只有卜2名醫生可提供醫療服務，而醫護人員感染進一步導致醫院整體關閉，使當地無法提供傳染病救治和其他基本醫療服務，阻礙了疾病控制措施的有效實施。在2019年新冠肺炎病毒疫情中，截至2020年2月11日24時，中國政府共報告醫務人員確診病例1716例，占到全國確診病例的3.8%，其中有6人死亡，占全國死亡病例的0.4%。湖北省報告1502例醫務人員確診病例，占全國醫務人員確診病例的87.5%。湖北當地醫務人員的感染，擴大了救治力量缺口，截至2020年4月8日，全國有4.26萬援鄂醫療隊員支援湖北疫區。

導致傳染病防疫人員感染的因素中。最主要的是對傳染病監測信息掌握滯后未及時采取充分防護措施、防護裝備短缺或使用不當、缺乏必要的安全隔離條件、人員缺乏導致超出安全工作時間。為保障健康的工作場所環境，締約國應當盡其資源能力、承諾采取步驟、采取所有適當方法，在疫情爆發且資源緊張的情況下，確保防疫工作人員的健康權。相關措施包括但不限于：1.公共衛生監管部門及早向醫療機構等高風險工作場所通報傳染病疫情風險，提示采取正確充分的防護措施;2.嚴格監測工作場所人員健康狀況，及時發現感染情況并進行隔離診斷治療;3.提供符合標準的充足的防護裝備，在資源緊張的情況下，采取資源分配傾斜、提高資源調度效率、尋求國際合作與幫助、充分調動運用社會民間組織力量、提高信息透明度等一切適當方法，履行盡其資源能力提供防護物資的義務;4.征用、建設和改造可利用的場所使之符合防疫隔離要求;5.補充醫療和其他防疫工作人員，規定安全工作時間和排班制度，提供安全清潔的休息場所和飲食。

針對2019年新冠肺炎病毒疫情中醫務人員感染的情況，中國國家衛生健康委發布了一些文件，指導加強疫情防控期間醫務人員防護工作。內容包括要求醫療機構嚴格落實感染防控規范，發布醫用防護用品使用范圍指引，開展醫院全員感染控制培訓，科學排班保持醫務人員合理休息，為醫務人員提供噴淋洗浴設施，確保其離開隔離病區時能夠達到衛生通過要求、加強醫務人員健康監測及感染報告以及已感染醫務人員救治工作。同時，在新建設的火神山、雷神山定點醫院配套建設了醫療人員住所，以保障醫療人員享有適當的居住條件。

（三）預防、治療和控制疾病的權利

為預防各類疾病，締約國應當建立預防和教育計劃，消除有害的習慣和行為;得到治療的權利包括，在出現傳染病等健康危險的情況下，建立應急的醫療保健制度，以實現在緊急情況下提供救助;控制疾病是指充分運用技術手段做好流行病監控和數據收集等傳染病控制計劃，積極開展國際合作。

目前，中國關于傳染病防控治療建立了一定的法律規范和應急預案體系。相關法律規范中，對于防治傳染病和應對公共衛生事件的主管機構、職責范圍、預防和應急準備、監測預警和應急處置等方面進行了規定。特別是關于監測、預警、報告、通報與公布，相關法律規范建立了相關制度，確定了傳染病或其他公共衛生事件的責任報告單位和責任報告人，不同級別傳染病的報告條件、內容和時限、信息報告與通報的流程，傳染病信息公布的權限及授權方式。

根據《中華人民共和國傳染病防治法（2013年修正）》（以下稱《傳染病防治法》），在傳染病疫情監測報告方面，國家建立傳染病監測制度，設區的市和縣級疾病預防控制機構負責本地區疫情和突發公共衛生事件監測、報告：在2019年中國向經社文委員會提交的關于ICESCR執行情況的第三次報告中，中國提到關于防控治療傳染病已采取的措施為“建成傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統，平均報告時間4個小時”。關于傳染病預警制度，規定由國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測發出傳染病預警，根據情況予以公布。關于傳染病疫情信息公布制度，規定“傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。”

按照《傳染病防治法》的規定以及新冠肺炎疫情中的實踐，盡管中國地方各級疾病預防控制機構和地方政府應當在發現疫情后很短時間內逐層向上級主管機構和政府報告。但將新類型疾病確定為一定類型的傳染病以及向社會公布的權力被保留在國務院衛生行政部門，而應急響應措施只有在確定疫情所屬傳染病類型后才能根據《傳染病防治法》的授權對應地宣布。這一授權安排，一定程度上限制了地方政府在第一時間向公眾公布信息并根據當地疾病發展情況靈活地采取防控措施。

此外，《傳染病防治法》與《中華人民共和國突發事件應對法》（以下稱《突發事件應對法》）關于傳染病應對機制的規定以及授權存在模糊與沖突之處。《傳染病防治法》中區分了監測報告、預警及信息公布制度，對預警制度的規定是概括性的，從上下文意上看，該法第19條規定的預警為“根據情況予以公布”，沒有規定公布預警的條件和內容，且授權級別為“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”。但是，依據《突發事件應對法》，縣級以上地方各級人民政府應當根據有關法律、行政法規和國務院規定的權限和程序，發布相應級別的警報，決定并宣布有關地區進入預警期，發布警報后，縣級以上地方各級政府應當采取包括啟動應急預案、及時向社會發布突發事件危害的警報等措施。兩部法律同為全國人大常委會通過的法律，無明顯的上下位階區別：同為關于專門領域的法律，無明顯的一般法與特別法的區別。如果僅就發布預警及信息的授權級別來看，兩部法律的規定是包含關系，如果將《傳染病防治法》第19條解釋為關于傳染病疫情這種公共衛生事件的信息發布的特別法規定，則應當優先適用該法規定的授權;但鑒于《傳染病防治法》第19條的概括性，也可以將《突發事件應對法》理解為關于預警、應急機制的特別法規定。兩種解釋方式之間并無明顯優劣，如果以及時應對公共衛生事件保護公眾知情權和嚴格進行疫情防控的角度來看，向更低級別的政府授權，有利于采取更及時的措施。為了避免因國內立法原因阻礙健康權保障的充分實現，中國有必要對相關法律體系進行梳理，重新考慮傳染病防治和突發事件應對方面的法律授權級別設置，使得法律制度間關系清晰、授權明確合理，促進公共衛生事件應對的順利開展。

（四）享受醫療衛生設施、物資或服務的權利

該項權利的內容包括國家應當平等和及時地向每個人提供預防、治療和康復的醫療照顧條件，提供必需的藥品和治療設備，同時也要保障和加強公眾參與疾病預防、醫療保健的衛生行政、醫療保險工作，參與和監督各級政府關于健康權的政治決定過程。經社文委員會第14號一般性意見對該項權利的解讀，體現了健康權與其他人權的密切聯系，包括不歧視與平等權、獲得信息的權利、享受社會保障的權利等。

經社文委員會在第20號一般性意見中提供了歧視的定義：“直接或間接基于被禁止的歧視理由、具有取消或損害對《公約》權利的承認、平等享有或行使的意圖或效果的任何區分、排斥、限制或偏向或其他差別待遇，均屬于歧視。歧視還包括煽動歧視和騷擾。”歧視包括直接歧視與間接歧視，基于被禁止的理由進行差別待遇通常與損害權利的意圖相關聯，而某一行為如果造成區別對待某些群體的效果也構成歧視。間接歧視是指表面上中性的法律、政策或做法，因為被禁止的歧視理由造成的差別而對行使公約權利有不適當的影響，例如為防控疫情停止公共交通運營，同時未能提供充分的替代交通方式，使得偏遠地區和沒有私家車或其他交通工具的病人無法及時前往醫院獲取醫療服務。

盡管健康權可能受到資源和實現公共衛生目標本身的限制，不歧視與平等待遇則屬于“立即生效的義務”，是貫穿公約始終的締約國應當履行的核心義務。ICESCR在第2條第2款規定了締約國在保障個人行使公約權利時不得歧視，第2款與規定逐漸實現原則的第1款屬于并列關系，因而不歧視和平等待遇不得以資源有限為理由進行限制，即使是在權利逐漸落實的過程中，也不得有任何歧視。對于因缺乏資源等原因造成的事實上的歧視，締約國應當以最快速度終止這種情況，而且締約國要將終止這種情況作為優先事項，為消除歧視盡一切努力，使用一切可用資源。

例如，在新冠肺炎疫情中，殘障人士和生活不能自理的病人、老年人和未成年人面臨更高的風險，如果不能在公共衛生事件中，向他們提供平等的醫療照護，則未能滿足該項義務的要求。2020年1月29日，湖北省紅安縣華家河鎮確診為新冠病毒肺炎患者鄢某的兒子（鄢某的密切接觸者，腦癱患者，16歲），在該鎮集中觀測點房間內確認死亡。盡管鄢某委托其親屬、村干部和村醫照顧，但其子未得到充分照護，被轉送到華家河鎮集中觀測點隔離治療后死亡。

由養老機構照料的老年人，也是公共衛生事件中易被忽視的群體。由于對社區的隔離措施，以及層層上報的漫長的排查監測和等待確診流程，不能得到親屬直接照顧的老年人受到這類防疫措施的限制影響大于普通人。由于資源的限制，在疫情期間一度作為確診新冠肺炎感染唯一標準的核酸檢測能力無法滿足需求，因此疑似患者通常需要等待多日才能獲得檢測結果。而此次疫情中，患有基礎疾病或身體機能相對較弱的老年人感染新冠肺炎后更易發展為重癥患者。在缺乏親屬照料和難以自行協調就醫資源的情況下，養老機構的老年人受到形式上平等的監測確診措施更大的限制，如果沒有為實現平等而附加的其他措施，則這類老年人的接受醫療服務的權利未得到公平地實現。

此外，在獲取疫情及醫療救治相關信息、購買物資以及利用多種渠道求助等方面，老年人、教育文化程度較低或網絡基礎設施不完善地區的人受到較大的限制，需要國家采取各種手段豐富公共衛生信息的發布渠道，盡最大努力使得這些人群能夠便利、及時地獲取防疫信息并表達自己的需求。例如，采用流動廣播、上門排查，加大在廣播電臺、電視臺、手機短信等傳統媒介平臺上的信息通報力度，提供熱線電話等簡易的求助聯系方式。

五、結論

健康權是一項綜合性的基本人權，將健康權置于ICESCR及國際人權法的體系中理解，可以更加全面地認識到，健康權的內涵既包括獲得醫療保健，也包括獲得實現健康權的基本因素，這有助于我們有的放矢地做好日常狀態的健康保障，以及突發公共衛生事件中的各項防疫工作。在此基礎上，國家應當履行尊重、保障和實現健康權的義務，結合可提供性、可獲得性、可接受性與質量達標四項人權標準，明確健康權保障的要求，有利于指導并督促國家采取措施，有針對性地提高健康權實現水平。ICESCR第12條第2款明確列舉的措施，意在強調締約國健康權保障義務中的若干重要方面，但并未窮盡國家履行義務的范圍。此外，將健康權置于人權法語境中理解，讓我們認識到健康權與不受歧視的權利、獲得信息的權利、結社自由等其他基本自由和權利的實現是相互依存、不可分割的，因此國家實現健康權的義務也涉及到保障、實現這些相關的自由與權利。因而，今后有必要進一步推進以下方面的研究：在突發公共衛生事件中，國家應當采取措施保障上述與健康權密切相關的自由與權利;避免準備不足導致的資源緊張、應對方案不周全等情況，或者防疫政策不適當、不必要、違反比例原則，而損害到與健康權密切相關的自由與權利，從而更好地實現健康權。