析論國家科研項目經費管理的法律治理

徐暾

摘?要：從科研項目經費管理的法治文本與司法實踐來看，我國科研項目經費的管理與使用一直遵循“權力導向”的行政管控思路，且科研責任的法律制裁機制過于嚴厲，從而造成科研人員使用項目經費的刑事風險巨大。究其原因，主要是科研人員自由支配科研項目經費的權利保障過于抽象，且科研項目經費違規使用行為的多元法律追責機制不夠明晰，造成科研責任的刑事制裁手段過于擴張化。據此，未來科研項目經費管理的法律治理路徑，應當以科研權利保護目的為導向，通過革新科研項目經費管理的法律治理理念及對科研責任的法律制裁機制進行階層化改造，以保障科研項目經費的管理邁向法治化的軌道前行。

關鍵詞：科研項目經費;法律治理;科研人員;科研權利

近年來，關于高校、行政機關或科研機構中的科研人員套取科研經費的違法犯罪行為頻頻見諸于各大網絡媒體[1]。從被關押3年多的原浙江大學副校長褚健刑滿后出獄[2]，到清華大學付林教授涉嫌貪污科研經費被提起公訴16個月后撤訴[3]，再到被羈押5年多的院士李寧科研經費貪腐案近期被法院宣判等[4]，套取科研經費犯罪案件引發了社會各界的高度關注，對于這些案件的處理也引起了理論界和實務界的爭議和討論。科研經費作為保障科研項目不斷推進的重要物質基礎，能否有效規范科研項目經費的管理與使用關涉科研領域的健康有序發展。因而，如何實施科研項目經費管理的有效法律治理，以實現科研權利保護的目的亦隨之成為一個重要的議題。鑒于此，本文嘗試從文本與數據考察入手，以法解釋學為基礎，以實證分析為研究方法，通過剖析科研項目經費管理的法治文本與司法現狀，對科研項目經費管理的法治困境及其誘因進行深度剖析與檢視，在此基礎上提出完善科研項目經費管理的法律治理路徑。

一、文本與數據：科研項目經費管理的法治困境審視

（一）科研項目經費管理的條文框架：“權力導向”的行政管控思路

科研項目經費的管理與使用是一項綜合性的治理舉措，涉及多項事務間的協調與執行。長期以來，我國科研項目經費管理與使用的法治文本并未走出“計劃”與“平均”的思維[5]，存在“權力導向”的行政管控思路，具有明顯的時代局限性和滯后性，造成科研人員的項目經費自由支配權得不到應有的保障。具體而言，科研項目經費的行政管控思路包含兩層含義：一方面，科研項目經費的管理存在“重物輕人”的理念。一直以來，我國科研項目經費中的人力資本支出受到了嚴格的控制，一般只占到總支出的5～15%左右，且作為正式編制的科研人員不能領取到該費用。[6]近年來出臺的一系列科研項目經費改革文件雖在一定程度上提高了這一比例，但正式在編的科研人員仍然無法直接獲得本應享有的勞動報酬。如2016年《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）規定：“對參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等均可開支勞務費，勞務費預算不設比例限制，由項目承擔單位和科研人員據實編制。”從上述文件可以看出，目前國家科研項目經費支出的條目中并沒有包括本應包括的、體現科研人員智力投入的勞動報酬。相對而言，國外發達國家科研管理機構在科研項目經費的支出條目中都規定了較高比例的人力資本費用，將科研人員的勞務費用列為科研項目經費的重點支出內容，從而保證了科研創新的質量。[7]反觀我國科研人員的薪酬制度，根本不足以補償科研人員為開展科學研究所付出的額外的、大量的時間與精力，因此，規定科研人員屬于國家工作人員并不能從中提取勞務費的制度與科研創新規律相違背。另一方面，科研項目經費的使用存在“重管控而輕激勵”的理念。當前我國科研經費的使用遵循的是一種“預算規范化的治理進路”，即科研人員使用科研項目經費的范圍應事先列舉明確且受到一定的比例限制。如2014年《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）明確規定：“科研項目申請單位應當按規定科學合理、實事求是地編制項目預算，各類科技計劃項目的支出科目和標準原則上應與科研預算保持一致。”為改革上述弊端，2018年《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發[2018]25號）作出了一定的調整，在一定程度上賦予了科研人員更大的人財物自主支配權，不過形式意義大于實質意義，在科研實踐中的價值極其有限，其主要原因是科研項目中的間接經費仍然存在一定的比例限制，過于注重績效性經費的財政屬性，缺乏結余經費的共享機制，科研人員的成果轉化激勵制度未能生根落地，未能從根本上體現科研貢獻與收入分配完全對等的精神，科研分配的激勵機制未能真正落實到位。

總體而言，我國科研項目經費管理的行政管控模式將項目經費的公共財產屬性置于法律治理的優先地位，對科研項目經費與行政管理經費在使用與監督上使用同樣的管控模式，即都要受到行政主管部門的事前監督以及財務、審計等職能部門的事后監督。[8]在這種嚴格的行政管控模式下，關于科研項目經費管理的政策并未從根本上體現出科研權利保護目的的價值內涵，也造成了大部分科研人員采用“曲線救國”的方式違規使用了難以彌補的科研項目經費，導致科研人員從事科學研究的刑事風險不斷增大，甚至游走于犯罪的邊緣，致使無職稱晉升壓力的科研人員失去了開展科研活動的興趣與動力，這是值得警惕與反思的。

（二）科研項目經費違規使用行為的實務考察：科研責任的法律制裁機制過于嚴厲

為了能夠對科研項目經費違規使用行為的刑事司法實踐有較為直觀的認識，本文通過梳理科研人員因違規使用項目經費而犯罪的刑事判決文書，借此來探究科研項目經費違規使用行為的司法現狀。筆者在“中國裁判文書網”和“無訟案例網”的“刑事案件”界面，以“科研項目經費”為關鍵詞，共檢索到168條記錄，其中有110條記錄與科研項目經費違規使用行為無關聯，通過剔除無關聯數據和重復數據，在檢索范圍內甄別有效樣本文書54份（被告人數66人）。通過對樣本文書的梳理發現，當前我國科研項目經費管理的法律責任制裁機制過于嚴厲，造成科研人員使用項目經費的刑事風險巨大。

其一，從涉案主體來看，66名涉案科研人員中，具有一定職務級別的行政負責人有47人，占比71.2%;普通科研人員有19人，占比28.8%。事實上，對于普通科研人員來說，由于他們不具有違法性認識錯誤的可避免性，從而阻卻責任，即行為人根本沒有認識到違規使用科研經費行為違法的可能性，因此不可以對其施加刑責的苛難。[9]據此，對此類不具有違法性認識錯誤的普通科研人員動用刑事追責手段違背了刑法的謙抑精神，也形成了對科研秩序的不正當干預。

其二，從涉案項目來看，66名涉案科研人員中，有8名人員因為違規使用橫向科研項目的經費而受到刑事追責。一般而言，縱向的科研項目經費來自于國家財政，屬于國有財產性質無需質疑，因此科研人員違規使用縱向項目的經費受到貪污罪的刑法評價無可厚非。然而，橫向項目是指企事業單位作為課題的發布者，提供經費資助科研活動的行為，可以視為企事業單位與科研人員之間的一種特殊合同，屬私法契約范疇，應受民法的規制與調整，可以將其理解為“花錢買科研成果”。亦即，只要科研人員按合同要求完成科研成果，發布單位提供科研項目經費，即視為合同履行完畢，因此科研人員違規使用橫向項目經費的行為應當通過民法予以規制，勿需承擔刑事責任。據此，對違規使用橫向項目經費的科研人員進行刑事追責造成了刑法不合理地強力介入本屬于民法規制的領域，人為地擴大犯罪化的范圍。

其三，從辯護情況來看，66名涉案科研人員中，有40名科研人員作無罪辯護，他們認為自己沒有非法占有的故意，因此其違規使用科研項目經費的行為不構成犯罪。事實上，在科研活動中，大部分科研人員都普遍存在一種這樣的認識，即科研項目經費在自己手上，只要能夠按照要求完成預定科研成果，至于科研項目經費怎么開銷那是自己的事情，并不認為違規使用或變相使用科研項目經費是違法犯罪行為。然而，現行的科研項目經費管理制度僅重視保障科研項目經費的公共財產屬性，而缺乏對科研項目經費自由支配權利的保障機制，嚴重阻礙了科研人員正當使用項目經費的行為，導致那些貌似違規使用經費實為變通合規使用經費的科研人員受到了刑事追責。

二、除魅：科研項目經費管理法治困境的誘因探究

從上述法治文本與實務考察來看，當前我國科研項目經費的管理與使用一直遵循“權力導向”的行政管控思路，造成科研項目經費的自由支配權得不到有效的保障，致使科研人員使用項目經費的刑事風險巨大，不利于科研活動的健康有序發展。究其原因，主要是科研項目經費的自由支配權利界定過于抽象以及科研責任的法律追責機制過于嚴厲化，導致刑事法律單邊規制科研領域的功能產生異化。

一方面，作為科研思想自由與科研規律承載的科研項目經費自由支配權，應當是科研項目經費管理的重點保護內容。然而，從當前科研項目經費管理的法治文本來看，科研人員自由支配項目經費的權利保障過于抽象。一是從科研路線的自主決策權保護來看，我國相關的立法規定只總括性地強調了科研人員從事科研自由的權利特征，并沒有進行具體的細化，導致其立法內容太過于抽象。如我國《憲法》和《科學技術進步法》皆明確規定了科研自由權是作為公民的基本權利而存在的①。然而，對于科研人員在科研過程中到底具有哪些自主決策的權利，尤其是當科研自主決策的權利與科研項目經費的行政管控權力發生沖突時，應如何規范與協調，優先保護哪種利益？上述立法條文并未作出詳細的規定，也沒有相應的實施細則，導致科研路線自主決策的權利保障“虛置化”。[10]二是從科研項目經費的自主使用權保護來看，根據我國《預算法》的規定，目前我國科研項目經費的使用仍遵循著“立項管理——預算編制——資金撥付”的預算規范化治理進路，這一方式雖然有利于國家實現對科研項目經費使用的有效管控，但卻無法有效優化科研項目經費的使用功能配置。實踐中，科研財政預算編制的設置一般采取“列舉+兜底”式，將設備購置費、租賃費、會議費、材料費、差旅費、勞務費等科研費用囊括在內，然而卻無法也不可能窮盡科研活動的全部支出需求，由此導致部分與科研活動密切相關的開支無法反映在預算科目之中，繼而不能從中報銷，那么這部分費用該由誰來承擔？[11]由于科研項目經費使用的法治文本規定得過于刻板，導致科研項目經費的自主使用權利與國家行政管控權力存在著無法協調的矛盾，不僅造成科研項目經費的自主使用權受到限制，削弱了科研自由保障的本源基礎，更是造成科研勞動報酬權、科研產出獎勵權等一系列科研權利無法得到有效保護，大大降低了科研人員從事科研活動的積極性，同時也極易誘發科研人員違規使用項目經費的現象發生。

縱觀域外發達國家的科研立法體系，其科研領域的立法規范中關于科研經費自由支配權的精神體現得淋漓盡致，例如德國國家科學基金會就尤其注重項目經費管理中人力資源的重要性，在科研管理中重“人”輕“物”，充分保障了科研人員自由支配經費的權利。[12]美國科研人員在申報科研項目時享有充分的科研路線自主決策權，在科研項目的評審環節中，評審專家更看重該項目對于學科推動與發展的價值，而不會受太多現實因素的影響。[13]然而，反觀我國科研項目經費管理的法治文本，無論是與科研項目經費相關的立法條例還是規范性文件，都無法體現出保障科研項目經費自由支配權的精神要義。如前所述，我國《憲法》與《勞動法》均賦予了勞動者有獲得勞動報酬的權利，然而現行的科研項目經費管理制度卻未認可在編在崗科研人員可以從科研項目經費中提取勞動報酬的權利。正如有學者指出：“這種形式上不合理的科研項目經費預算結構，與國家鼓勵科研人員科技創新、盡力投入智力勞動的精神是相違背的，甚至可以說是對科研人員及科學技術、智力創造的一種歧視。”[14]申言之，現行科研領域的規范性文件更多強調的是對科研項目經費之公共財產屬性的保護，而對于科研路線的自主決策權及科研項目經費自主使用權的保護卻流于形式，這便造成科研實踐中國家通過“官僚式”的層級管控科研人員的經費使用與支出行為，更易激化科研人員與科研管理機關之間的矛盾，極大地減損了科研效率。

另一方面，從科研項目經費管理中的法律追責機制來看，當前對于科研項目經費違規使用行為的多元法律追責機制不夠明晰，造成科研責任的刑事制裁手段過于擴張化。具體而言：第一，我國《預算法》第96條規定，對于科研項目經費違規使用的行為，符合其他法律規定的，應當從其規定，構成犯罪的需要追究刑事責任。在此基礎上，《科學技術進步法》作出了進一步的規定，即若違反本法規定，其他法律、法規規定行政處罰的，依照其規定;造成財產損失的需要承擔民事責任;構成犯罪的，需要依法追究刑事責任。這種立法模式雖然利于人們直觀理解和把握科研項目經費違規使用行為的法律制裁整體狀況，但是上述立法條文過于籠統含混，即該立法規定將行政處罰、民事處理和刑事制裁放在一起規定，容易模糊民事、行政與刑事追責之間的邊界，從而增加了立法的模糊性，導致對科研項目經費違規使用行為的民事責任、行政責任、刑事責任三者之間的規制界線不明確，從而造成刑事法律單邊規制科研領域的功能產生異化。第二，實踐中司法機關對于科研人員違規使用項目經費構成犯罪的解釋，未予以嚴格的限制。目前，最高人民檢察院頒布的《關于充分發揮檢察職能依法保障和促進科技創新的意見》（高檢發[2016]9號）（以下簡稱《意見》）是司法機關在審理科研人員違規使用項目經費案件時定罪量刑的直接依據，對于規范科研項目經費的管理與使用發揮了重要的作用。《意見》規定，科研人員違規使用經費構成犯罪的實質是以申報科研項目為名，實際上并未開展科研創新活動，從而騙取與揮霍國家大額科研項目經費的行為。因此，科研人員違規使用項目經費入罪的要件實際包含兩個方面：一是以科研創新為名實際上并未開展科學研究活動;二是采取欺騙手段套取大額經費。然而從已經發生的刑事案例來看，大部分違規使用科研項目經費的行為并不具備這兩個特征，但是司法人員還是對違規使用項目經費的科研人員追究了刑事責任，反映出科研項目經費管理中的法律制裁過于嚴厲化的趨勢。實際上，科研人員違規使用科研項目經費現象的產生，與目前我國科研項目經費管理中科研權利保障機制的缺陷存在顯著性的關聯。因此，一律動用刑法手段規制科研項目經費的管理與使用不能從根本上解決科研項目經費濫用的問題，在一定程度上反而會阻礙科研創新活動的健康發展。第三，在犯罪圈的劃定上，體現為司法機關未充分考慮到科研領域的特殊性，對于違規使用項目經費的科研人員基本上都追究了刑事責任。如前所述，在涉案的科研人員中，科研行政負責人占比71.2%，普通科研人員占比28.8%，這在一定程度上說明實踐中司法機關不但對擔任行政職務的科研人員定罪并判處了刑罰，而且對于情節較輕、危害一般的普通科研人員也進行了入罪處理，即司法機關對科研人員定罪量刑時沒有體現出區分情況慎重對待的原則。根據《意見》規定，司法機關審理科研貪腐刑事案件時，應當將科技創新和科學研究工作的特殊屬性予以慎重考慮，區分公務人員與科研人員之間、公務管理活動與科技創新活動之間的差別。在科研活動過程中，因科研人員存在著具有行政職務與非行政職務之區分，或課題負責人與一般成員之區別，因此，在追究違規使用項目經費的科研人員責任時，也應區分情況采用不同的制裁方式。然而，已經發生的刑事案件表明，司法實踐中法官還是沒有完全實現對情節較輕、危害一般的普通科研人員作“免刑免罪”之處理。[15]申言之，在審理違規使用科研項目經費案件時，司法人員并未考慮到科研領域的特殊性，在定罪時也未能做到區別情況分開對待，將一些情節輕微、危害不大的科研糾紛案件升格為刑事案件進行了處理，這在一定程度上反映了科研項目經費管理中的刑事制裁體系過于擴張化，未能采用多元化的法律制裁措施來實現科研項目經費管理中法律制裁機制的最優化配置。

三、重構：科研項目經費管理法治困境的破解路徑

以科研權利保護為目的，優化科研管理制度提升科研績效，是當前我國科研管理政策改革的趨勢，并且還在進一步發展，這是不爭的事實。2019年《政府工作報告》更是明確指出應當給予科研人員更多的信任和科研項目經費自由支配權。[16]在此背景下，重構以科研權利保護為目的的新型科研法治文本，全面維護科研人員使用項目經費的自由支配權，構建多元化的科研責任法律制裁機制，實現科研治理由“政策之治”邁向“法律之治”，理應成為未來科研領域法治改革的重點方向。

（一）革新科研項目經費管理的法律治理理念

在科研權利保護目的的理念下審視傳統的科研項目經費管理規定，可知科研項目經費管理的法律治理理念有待重塑與革新，與科研權利保護目的相對應的科研項目經費自由支配權利體系有待重構。

首先，應當避免對科研項目經費的公共財產屬性作“過度保護”。從域外經驗來看，西方發達國家在科研項目經費管理中一直強調科研人員對于項目經費的自由支配權。如德國科研領域實行以知識價值為導向的分配策略，使科研待遇與科研項目經費相掛鉤、科研項目經費為科研活動所服務。[17]美國對于科研管理的工作，就以為科研人員從事科學研究提供良好的制度環境為核心，以“服務學術”為重點，使行政權力“越位”的部分“歸位”，保障科研權利得以充分實現。[18]據此，我國科研項目經費管理的法律治理理念也應當體現在科研項目經費自由支配權的保護目的上，而不是強調對科研項目經費公共財產權的過度保護。當前，科研人員違規使用項目經費行為的主要成因是多方面的，其中科研項目經費的公共財產保護屬性與科研項目活動的不確定性存在著無法協調的矛盾是主要的根源。因此，這就要求在科研項目經費管理的法治化進程中，要以科研權利保護目的為本位，限縮科研項目經費的公共財產屬性保護。

其次，明確科研項目路線的自主決策權。在當前的知識經濟年代，強化科研路線自主決策權的保護是科研領域順利推進的主旋律，是國家在遵循科研活動本身所固有的規律性和特殊性基礎上賦予科研人員的根本性權利。[19]如所周知，科研項目路線自主決策權是科研人員進行科研活動、探索真理的必備性條件，是為一個國家創造一個積極科研氛圍的關鍵所在。[20]因此，科研項目路線自主決策權作為科研人員的基本權利，國家在動用公權性質的權力來規范和干預科研人員的科研路線自主決策權時，保持刑法制裁的謙抑性更是其中最為關鍵的一環。目前的問題是，由于我國長期秉承僵化的科研預算規范化治理進路，造成科研項目經費的管理與支出完全不能反映科研活動的實際所需，以至于科研人員使用項目經費時不是按照科研項目真正所需進行花銷，而只是按照已編制好的“預算條目”被動“編造”預算，從而導致科研人員通過變相使用科研項目經費以彌補科研項目經費支出漏洞的目的，進而引發科研人員因違規使用項目經費而被追究刑事責任的案例呈高發態勢。所以，科研項目經費管理法律治理理念革新的重點是明確科研項目路線的自主決策權，增強科研項目經費使用的靈活性與彈性空間。唯有如此，才能使科研項目經費管理的法律制裁機制回歸科研不確性的規律，并保障其科研權利的本質。

最后，強化科研項目經費的自主使用權保障。前文已述，科研實踐中，由于科研項目經費相關法治文本的刻板規定，導致科研人員在獲得科研資助時，因不合理的管理制度導致科研項目經費自主使用權受限，嚴重削弱了科研自由權保障的本源基礎。據此，強化科研項目經費的自主使用權保障至少需要改革如下四項內容。一是簡化科研預算流程，保持總預算不變，將直接費用預算調整為課題負責人（申請）——?所在二級單位（審批）——科研部門（合理性審批）——財務部門（合規性審批），縮短繁冗的科研預算流程和報銷程序，讓科研人員從繁瑣的報銷審批程序中解脫。二是放寬科研項目經費使用比例的限制。針對現行科研項目經費嚴格按照預算使用的刻板制度，應落實好2019年《政府工作報告》的指示精神，開展項目經費使用“包干制”改革，對于科研項目經費的具體使用事宜交由科研團隊自主決定。[21]三是落實科研產出績效的獎勵權。科研產出績效的獎勵權作為國家對科研成果產生質量的認可，對于激發科研人員的科技創新能力有著深遠的影響。對此，在科研項目經費的管理與使用中，應當根據科研績效的產出靈活調整科研項目間接費用的比重，從比例上取消對科研績效支出的限制，根據科研人員的實際貢獻價值來發放績效獎勵，以達到多出成果、出好成果的目的。這就要求國家在落實科研績效獎勵時，不應對科研項目經費的間接費用預設固定的比例，科研項目負責人有權根據課題組成員的科研產出貢獻進行一定比例的調整，切實保障科研人員對科研成果產出獎勵的控制權，達到加速科研成果轉化為生產力的目的。[22]四是提升科研管理機構的服務質效，提高科研項目經費下撥的效率，提升科研時效性;同時引入人工智能技術開發科研項目經費自助報賬投遞智能機器，使科研人員的報銷單投遞不再受時間、地點與內容的限制，提升科研項目經費的使用效益。

（二）科研項目經費管理中法律追責機制的階層化改造

通過前述考察發現，科研項目經費管理的規范性文件對于科研責任法律追責機制的表述過于籠統含混，極易造成司法資源的浪費及刑事制裁的過度擴張。據此，未來科研項目經費管理的法律治理路徑，應當根據科研經費違規使用行為的社會危害性及科研人員的人身危險性等因素，制定階層化的法律追責機制，即構建“以民事與行政法律規制為主、刑事制裁作為最后手段”的多元法律制裁體系。

1.構建以“民事、行政法律規制為主”的法律追責機制

通過前述樣本考察發現，基本上所有違規使用科研經費的刑事被告人都以貪污罪定罪處理，這種不考慮科研領域特殊性與現實狀況的法律評價有時并不恰當。[23]因為科研人員參與科研活動的法律基礎是科技項目合同，履行合同的過程并非屬于執行公務活動，故而屬于民事合同的范圍，應當屬于民法規制的范疇。當然，由于科研經費屬于科研主管部門的管控之下，所以科技項目合同又具有行政合同的性質，科研主管部門可以同時要求違規套取科研經費的科研人員承擔一定的行政責任。據此，在科研項目經費管理的法律治理中，應當樹立以“民事、行政法律規制為主”的法律追責機制，從而保障科研項目經費的管理邁向法治化的軌道前行。

具體而言，科研人員從事科學研究的活動是指國家或企事業單位采用技術服務合同或科技服務合同的形式將某項科學研究任務交由指定科研人員進行開發與研究的過程。所以，科研活動的整個過程均是遵循并履行科技服務合同的客觀活動過程，所有的權利和義務均源于科技服務合同中的明確規定。正是基于科研活動這種以“合同”為本位的特點，科研人員在申報課題項目時，一般會事先簽訂科技計劃項目合同書，一旦科研人員在合同上簽字，就承諾了雙方應受科技合同中相關條款的約束。此時，科研項目經費作為科研人員從事科研活動的“對價”而存在，即使科研人員違規使用了科研項目經費，也不能被視為侵吞國有資產，因為使用科研項目經費的手段正當或不正當，只是違反了科技服務合同的規定，應當受我國《合同法》的規制，承擔民事上的違約責任，談不上負擔刑事上的責任與義務，更不可能被刑法中的貪污罪所評價。于此，對于科研項目經費違規使用的行為，通過追究合同法的違約責任即可達到規范科研秩序的目的，如此做法既有立法支撐也有政策上的支持。一方面，我國科研申報項目書具有合同的性質，其關于主體的權利義務主要包含兩個方面的內容。一是規定了科研活動的具體任務、內容以及周期等安排;二是規定了作為“對價”的科研項目經費金額及撥付程序等內容。因此，針對科研項目經費的使用而言，作為科研活動發包方的行政部門將科研項目經費的管理與使用權完全通過科研合同委托授權給科研人員，所以對于科研項目經費的管理與使用應嚴格受科研合同的約束，倘若出現科研人員違規使用科研項目經費的情況，便構成合同違約，應根據《合同法》的規定要求其承擔違約責任。[24]另一方面，從近幾年中央與地方出臺新的科研政策來看，科研法治政策改革釋放出“以契約為基礎的科研權利運行機制，賦予科研人員更大的人財物自主支配權”等法治信號，這些均成為此后科研項目經費管理中法律治理的重要依據所在。[25]如2019年《政府工作報告》指出的“項目經費‘包干制改革試點，由科研團隊自主決定使用”就體現出了一種對科研自由、科研權利本位的價值追求。為此，基于科研政策的必要性考量，對科研項目經費違規使用的行為按照“契約精神”追究其民事責任既有正當性又有合理性。

需要指出的是，從課題發布單位與課題組之間的委托關系角度來看，科研項目分為橫向與縱向兩種類型。所謂橫向科研計劃項目是指企事業單位作為課題的發布者，提供經費資助科研活動的行為，屬于民法契約范疇。而縱向研究計劃項目是指由各級政府指定的、由科研主管部門立項的、代表政府的課題類型，是為實現國家科技計劃與完成特定科研項目而訂立的行政合同[26]，同時科研人員通過縱向科研計劃項目合同獲得的科研項目經費都要進入國有單位進行統一管理和使用，所以縱向科研計劃項目合同同時具有民法契約與行政合同的雙重屬性。根據行政法的法律關系，行政合同的一方當事人若出現違約行為（如科研人員不按科研計劃合同規定使用科研項目經費），則不但違反了合同法的規定，也同時構成行政法意義上的違法行為，此時科研主管部門為了維護社會公共利益的實現目的，可以將科研項目經費違規使用行為認定為行政違法行為。亦即，可依據《中華人民共和國行政處罰法》對違規使用經費的科研人員追究行政責任，如使用警告、罰款、剝奪技術職務、責令改正違規使用科研項目經費的行為、撤銷科研項目和限制再次申報科研項目等行政制裁措施。[27]當然，對科研人員的行政追責與民事追責并不沖突，可以同時要求違規使用項目經費的科研人員承擔民事責任和行政責任。

2.科研項目經費違規使用行為以追究刑事法律責任為最后手段

刑法是窮盡其他法律手段之后的補充法，擁有國家強制力作為保障，這決定了其謙抑性的特質。如果司法機關將一些本可以通過民事途徑或行政處理的科研項目經費案件升格為刑事案件進行處理，則不僅違背了刑法謙抑精神，也形成了對科研秩序的不正當干預。如前所文，科研人員違規使用科研項目經費行為的成因非常復雜，因此刑法的介入與治理應該持理性、謹慎甚至寬容的態度。不可否認，對于惡意套取項目經費或違規使用項目經費金額巨大的科研人員或課題組負責人，使用刑法的制裁措施可以起到一定的威懾效果。但與此同時，也應該看到刑法制裁的負面效果，即刑法無須對于所有違法行為均以刑罰為之，倘若只動用刑事司法的制裁措施，則存在兩個方面的問題。一是法律治理的目的是規范科研項目經費的管理與使用，而不是單純追究其刑事責任;二是科研人員違規使用科研項目經費行為并不是僅靠刑法的規制就可以完全杜絕的。[28]

據此，本文主張，刑事法律制裁作為最嚴厲的一種制裁措施，決定了科研項目經費違規使用的行為應當以追究刑事法律責任為最后的、不得已的手段。申言之，對科研人員違規使用項目經費行為進行刑事追責的前提條件必須是套取科研經費數額巨大且造成較大的社會危害性，以及情節特別惡劣、人身危險性較高的具有一定行政級別的科研人員或課題組負責人。關于這一主張的進一步理由是：其一，相對于一般科研人員來說，無論是從生活圈、行為狀況還是從被侵害的規范特性等方面，具有行政職務的科研人員或者課題組負責人具有違法性認識的可能性較高，故而責任阻卻的力度就小的多。[29]因為一般科研人員平時主要從事教學工作和活動，其接觸的圈子較小，尤其是從事理工科和醫科的科研人員平時很少接觸法律知識②，科研人員普遍認為套取本應屬于自己的課題經費是正常行為，不屬于違法乃至犯罪行為;并且套取科研經費行為被評價為貪污罪往往需要相應的前置性法律規范，而一般科研人員往往只鉆研于自己的學術領域，不可能了解深奧的法律知識及法律規范問題;此外，一般科研人員都是將與科研活動沒有關系或者關系不大的費用作為科研費用予以報銷，由于科研活動的不確定性及科研預算的不合理性，到底哪些費用與科研活動相關以及如何報銷費用很難作出準確的判斷。其二，違規套取巨大數額的科研經費時，需要編造大量的虛假合同、虛假賬目及虛假發票，相對于普通的小額經費報銷來說，具備正常智力的人都應該能認識到該行為具備一定的刑事違法性;并且違規套取幾百上千萬的大額科研經費的刑事違法性是顯而易見的，如果司法人員認定違規套取大額科研經費的行為不具有違法性認識錯誤的可避免性恐怕難以服眾。其三，2016年最高檢在《意見》中明確規定了要依法打擊嚴重危害創新發展的犯罪，尤其強調對于以創新為名實為騙取國家大額科研經費的行為，應當作為刑事制裁的重點對象。因此，對于極少數違規套取大額科研經費且情節惡劣的行為，或以科學研究為名實為騙取或揮霍國家撥款的科研經費的行為，可以對其進行刑事責任追究，以達到規范科研秩序的目的。

注釋：

①我國《憲法》第47條規定：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。”《科學技術進步法》第3條規定：“國家保障科學技術研究開發的自由，鼓勵科學探索和技術創新，保護科學技術人員的合法權益。”

②前述樣本文書顯示，工醫項目是科研貪腐犯罪的高發領域，從涉案項目的學科分布情況來看，工科數量占比50.7%，醫科數量占比25.4%，工醫項目合計占比76.1%，這說明工醫項目是套取科研經費犯罪的高發領域。

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（責任編輯?陳志萍）