環保法視閾下搞好生態扶貧開發的調研報告

李春燕

摘 要：生態扶貧開發是倡導綠色發展理念下最適合我國國情的。一些地區生態環境問題多數是盲目發展人為造成的，如何在保護好生態環境下推動扶貧開發工作有序開展，這是我國當前面臨的一大難題，也是是大勢所趨，是民心所向，更是為了構建以綠色發展目標指引協同發展的法律規范體系，并從政府與市場兩個維度完善法治保障制度與機制。

關鍵詞：生態扶貧開發;綠色發展理念;法治制度構建

習近平總書記提出“寧要綠水青山，不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山?！鄙鷳B扶貧是指國家通過實施生態保護、生態修復工程建設和發展生態產業，將扶貧開發和生態環境保護有機結合起來，從而實現兩者良性互動與協調發展的一項精準扶貧措施。[1]在構建法治社會已然成為我國當前發展主流的背景下，生態扶貧開發當然不能失去法律保障。從功能主義法學角度看，生態扶貧開發需要在當前法治建構的框架下處理好扶貧開發和生態環境保護之間的法律關系，理清二者的基本功能與價值定位。這不僅關系到對生態扶貧的基本認知，也決定著生態扶貧的未來走向。因此，我們可以從扶貧開發與生態環境保護之間的利益切合點和法治保障制度進行研究，以實現二者協調推進。

一、生態扶貧開發的實施處境

1.立法缺位

在扶貧開發中，環境破壞問題時有發生。生態扶貧開發在實施過程中涉及的法律問題幾乎囊括憲法、民法、刑法、行政法、環境法等眾多國內現行立法。但是法律的缺位同樣是生態扶貧工作整體進展落后于政府預期的主要原因，具體表現如下：

一是立法缺位導致生態扶貧難以有效開展。生態補償和生態修復是生態扶貧開發的兩大難點，《生態扶貧工作方案》明確指出：“使貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現脫貧攻堅與生態文明建設雙贏?！比欢?，在我國現行的法律法規以及地方規范性文件，幾乎沒有專門針對生態補償和生態修復的立法規定。[2]這就導致，扶貧開發沒有真正意義上實現可持續發展的戰略目標。顯然，如何開展貧困地區生態開發與補償，明確生態補償機制，這樣貧困地區的扶貧對象就可以得到真正實惠。

二是利益界定不清影響生態扶貧落地實施。由于缺乏統一的法律體系，扶貧開發和生態環境保護之間的交錯利益關系尚未明晰，這也在一定程度上導致了法律實施方面的混亂，直接影響生態扶貧的落地實施。例如，對于扶貧開發導致的環境損害是環境爭議還是行政爭議，適用環境訴訟還是行政訴訟，現有的法律法規并不明確、似有沖突。根據我國《行政訴訟法》及其司法解釋，目前尚不存在完整的針對環境損害的行政公益訴訟制度;而根據我國《環境保護法》的相關規定，盡管環境損害爭議適用于環境公益訴訟，但缺乏明確的訴訟程序。

2.監管不足

2015年-2019年，中央財政下達了專項扶貧資金，重點支持西藏、新疆南疆四地州和四省藏區和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州等深度貧困地區，資金高達500多億元，地方政府統籌整合資源，緊盯最困難的地方，瞄準最困難的群體，扭住最急需解決的問題，集中力量解決本區域內深度貧困問題。資金涉及中央和地方財政、發改、農村農業、衛計、交通、信息、水利、扶貧辦等多方面主體，數量多、相互關系復雜。為了保障多方主體能有效地使用扶貧資金，最大限度發揮財政的撬動作用，對項目資金的全方位監管是不可或缺的，也是首先要解決的核心問題。在項目進程中，挪用侵吞扶貧產業開發項目資金、截留國家公益林補償資金、侵占草原生態保護補助獎勵資金等相關違法案例不在少數，這也凸顯了現行法律的尷尬局面，收效甚微。

地方政府在看待扶貧開發的問題上，一味注重對經濟效益的追求缺少對生態環境的關注，很難實現經濟開發與環境保護的和諧共生，把更多的力量集中在環境保護與開發中，不斷創新發展理念，轉變發展思路。在現實當中，退耕還林、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、退牧還草等重大生態工程實施周期較長，需要政府采取持久、嚴格規范的全過程監管措施，承擔法律上的監督義務，務必要有一套成熟的法律監督制約機制。但是，我國現有法律《土地管理法》《草原法》《森林法》《林業法》《水土保持法》《水污染防治法》等，大多是針對環境損害行為采取的事后法律規制，環境破壞行為已經發生，在針對違法行為采取處罰措施已經為時已晚，法律制度的構建不是為了懲戒違法行為，而是為了防范違法行為的發生。因此，現行法律條文多數是事后法，沒有起到積極的防范作用

3.協調失位

生態扶貧既要進行扶貧開發，也要開展生態環境保護。從價值觀角度看，扶貧開發以追求經濟利益為目的，以實現脫貧攻堅為目標，而生態環境保護則是為了人類社會能取得更長足的發展空間與時間。盡管二者在利益上有些沖突，但是如果方法得當，趨利避害，相互協調，就能有效化解二者之間的利益矛盾與沖突，最終實現雙贏效益。

二、綠色發展理念引領生態扶貧開發法治化

1.綠色發展理念助推生態社會發展

綠色發展理念是對可持續發展觀定義的深化，在新的一個時期，是習近平總書記提出的“五大發展理念”的核心內容。以綠色發展理念指引的生態扶貧應以可持續發展為目標，通過協調統一生態環境與經濟發展的關系，實現生態扶貧整體效益的最大化。生態扶貧的實施必須摒棄傳統事后治理思維，防止扶貧開發部門一味強調發展的重要性，而環境保護部門片面推崇環境保護的極端思想。防止片面性，強調需要運用統籌規避“扶貧開發優先或生態保護優先”“社會發展優先或環境保護優先”等非此即彼的問題，使兩者協調一致。

為轉變“大水漫灌”“撒網式”等傳統扶貧開發模式，生態扶貧亟待建立一套統一的具有針對性的頂層設計與制度架構。以綠色發展理念為價值引領的生態扶貧開發法治體系建構，應以利于益二者相協調為統一標準，盡力化解扶貧開發與生態環境保護二者之間不同價值沖突點，理應按照統籌兼顧與協調發展促使兩者之間的良性互動。一者，開發與環境保護二者如果能協調兼顧，定能產生1+1>2的溢出效應。如我國中西部地區，扶貧開發應該遵循大自然的發展規律，必須摒棄盲目追求經濟效益的發展思維，做到保護性的開發。二來，協調推進意味著把生態環境的利益放在首位。傳統的扶貧開發行為以經濟發展為中心，盲目追求GDP的擴大化，寄希望于通過抬高GDP推動地方經濟發展，以實現貧困地區整體脫貧。然而在現實當中，經濟的發展往往可能導致的資源不當或過度利用、生態環境惡化等一系列環境問題，根本無法確保部分群體和公共利益的最大化?？傊?，樹立綠色發展的科學理念是在當前一個時期生態扶貧開發應該遵循的發展規律，樹立追求社會群體利益最大化價值實現，經濟社會發展與環境保護開發做到協調推進，促進有限自然資源能得到合理的開發和利用，實現人與自然和諧共生。

2.綠色發展理念助推生態扶貧協同發展

環境資源不應該是經濟發展的重要組成部分，以實現經濟、社會和環境的可持續發展作為綠色發展的目標，是對當代人、對后世千千萬子孫最有力的承諾。從整體性角度出發，扶貧開發與生態環境保護目標是高度一致的，即整體效益的最大化。與之對應的法治體系建設需要對生態扶貧的全過程進行整體性考察和檢視，采取功能主義法學立場，建構生態扶貧的利益聯動機制;從綜合性的視角來看，需要加強扶貧開發部門與生態環境保護部門之間的共同協作，建立跨部門協調聯動機制，以實現社會整體利益最大化。從綜合性視角出發，建立生態扶貧的橫向協作機制以及縱向的追溯機制。我國對生態扶貧項目及其資金的監管缺乏法律監管，各職能部門之間缺乏一種協調合作機制，各自為政，涉及需要多部門共同處理的突發事件的時候往往缺乏應對機制。例如，環境保護部門的執法職能有限，僅局限于社會實踐中的生態環境保護，而無法對扶貧開發項目及其資金進行有效且合理的監督制約。從法學角度看，有限有效政府職能部門要求在政府系統內部完善行政管理體制，建立縱向、橫向、斜向的政府間合作關系，以提升政府治理的合法性，而且根本的還要建立一套完善的違法橫向溯源追溯機制，抬高違法成本。因此，推進生態扶貧開發等國家戰略的實施，要在法治為準繩，建立扶貧部門與生態環境保護部門橫向協作和縱向溯源機制，強化對扶貧開發項目與資金的監管，提升生態扶貧的實際效益。

三、生態扶貧法治保障制度的建構

1.政府作為：綠色的行政法律制度構建

著眼于頂層設計。綠色發展規劃制度是指國家以綠色發展為宗旨，以環境容量和環境承載力為基礎，在一定時期、一定地域范圍內，確定綠色發展的基本目標所做的總體部署。綠色發展規劃制度是引導、扶助和規范生態扶貧活動的基本依據。根據六部委最新發布的《生態扶貧建議方案》，應“牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的兩山理念”“把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略”，狠抓扶貧開發與生態保護二者協調推進，著眼于“加強重大生態工程建設”“加大生態保護補償力度”“大力發展生態產業”三方面。為加快綠色規劃制度落地落實，國務院和地方各級人民政府編制了專項性和區域性的規劃，以法律條例為基準，地方各級人民政府在處理破壞生態環境案例的時候就有法可依，做到處罰有據。當然，在現實社會中，很多時候，以行政警告代替法律追責，往往部分開發者違法成本極低，盲目追求企業效益，忽略社會整體效益，因此，有法可依，還要有發必依，執法必嚴，這樣才能實現經濟發展與環境保護協調推進。

2.環境質量制度與綠色消費制度

第一，樹立綠色消費理念。習近平總書記強調，以民為本，綠色生活方式涉及老百姓的衣食住行，也是構建節約型社會最重要的環節，全民參與、全民監督、全民共享，反對不合理的消費方式和生活理念，綠色消費理念是促進綠色生活方式形成最根本的基礎。

從我國國情出發，全民倡導綠色消費方式，加快建立和完善綠色消費制度，應從兩個方面著眼：一是推動綠色消費制度的法制化。將扶貧開發與生態環境保護有機結合，一并融入綠色消費的法治化制度建設進程中，加快形成綠色的消費方式。政府應有更好的作為，更優的服務，更利民的政策，利用有效的行政手段促進綠色消費方式的形成。地方各部門行政主體應主動履責，敢于作為，強化責任擔當，加強對執法行為的監督，構建資源節約型環節友好型社會，實現可持續發展。二是確立綠色發展和消費理念。最需要解決的是人的思想問題，思想決定出路，腦子決定路子，大力提倡農旅融合，結合生態游、特色林業經濟等綠色扶貧產業，既能有效開發貧困地區，又能帶動貧困地區群眾脫貧致富，助力鄉村振興。

第二，建立環境質量制度。環境質量作為一種資源，它由所有環境資源的生態效用組成，其功能在于滿足人們為了生存和發展所需要的生態性環境條件。[3]環境質量目標是環境質量制度的核心，它能充分挖掘政府及其職能部門開展環境保護的潛力，充分調動國家的和社會的環保力量，有效排除來自組織和個人的環保阻力。建立生態扶貧環境質量制度應關注以下兩個問題：一是發揮政府的引導作用。環境質量制度是政府承擔生態扶貧環境保護義務而預先明確的法律制度，環境質量目標應科學設定，既便于實現立法確定的環保目標，也符合人與自然和諧的生態扶貧要求。二是強化制度的規范作用。環境質量制度應完善生態環境質量標準制度、環境決策制度、環境規劃制度，以及生態扶貧業績評估制度等。[4]

參考文獻：

[1]雷明.綠色發展下生態扶貧.中國農業大學學報（社會科學版），2017.5.87-94

[2]國內關于生態補償的地方性法規規定，僅有江蘇省蘇州市的《蘇州市生態補償條例》（2014年）。但是該地方性法規并非針對貧困地區的生態補償問題。

[3]李摯萍.論政府環境法律責任——以政府對環境質量.中國地質大學學報（社會科學版），2008.2.37-41

[4]肖磊.綠色發展理念下生態扶貧法治保障研究.法學雜志，2019.5.45