欠發達縣域如何破解發展“圍城”？

左琳

廢棄的園區、造價高昂的爛尾建筑、400億元負債……國家級貧困縣——貴州省黔南布依族苗族自治州獨山縣近日再次成為熱議話題。

據貴州省黔南州人民政府新聞辦公室發布《關于獨山縣三都縣有關歷史遺留問題整改工作的情況通報》，截至2020年6月末，獨山縣政府債務余額135.68億元，其余為企業債務等。對于年收入不足10億元的獨山縣來說，舉債融資除了用于政績工程、形象工程建設，“絕大多數用于基礎設施、脫貧攻堅、民生工程等項目建設”。

經濟發展是獨山縣舉債的重要目的之一，但超負荷的債務也讓通報中的獨山縣與三都縣在前行中深受掣肘。對于全國1323個縣（截至2019年）——特別是其中欠發達的縣來說，靠舉債促發展并非長久之計，在脫貧攻堅決戰決勝之年，如何徹底改變滯后狀態，是“獨山縣們”的共同議題。

“獨山縣”不是個例

翻看《獨山縣2019年財政預算執行情況與2020年財政預算草案的報告》會發現，2019年，獨山縣財政總收入完成8.63億元，與上年實際完成數相比下降14.35%;一般公共預算支出27.7億元，與上年實際完成數相比增長1.32%，不僅收入下跌、支出上揚，而且整體入不敷出。

在中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮看來，獨山縣的債務問題并非孤例，這可能也與央地關系有聯系。

“醫療、教育等公共服務要求地方政府來履行，配套的資金也由地方政府承擔，所以為了滿足這些剛需，或是為了匹配經濟發展需求，地方政府就要擴大收入。”馬亮表示，從稅收管理體系上看，地方政府沒有自主權加征稅費，還要為了優化營商環境減稅降費。對于經濟相對發達的縣域來說，土地財政是增加收入的選擇，但對于欠發達、主要靠上級財政轉移支付“輸血”的縣域來講，想要更多資金刺激經濟、加速脫貧，就只能尋求借債填補缺口。

債務越滾越大，一方面是債務具有依賴性。馬亮對《中國報道》記者表示，盡管目前各級政府都在過“緊日子”，但政府財政支出還是有剛性需求的，“基本上都是今年支出高于去年，但收入沒能跟上，所以債務就成了‘滾雪球。”

如獨山縣一般，借貸渠道既包括商業銀行，也有融資平臺或是地方政府注資的國有企業來周轉資金，借貸鏈條既長且廣、手段復雜，這樣一來，地方債務監管難度加大;中西部地區的縣本身交通不便，審計麻煩，也在一定程度上造成監管不力。

不僅僅是財政的問題。僅今年1—7月，就有至少7名原縣委書記接受審查或是落馬——官員的治理、干部的管理、廉政建設以及規劃決策是否科學合理，都是影響縣域債務的關鍵。

“地方政府缺乏針對債務管理的約束機制，誰來決定舉債、用在什么地方、以什么償還、決策的問責機制、對債務風險的預判應對……這些都沒有明確答案。”中國社會科學院生態文明研究所研究員宋迎昌表示，一面是對發展的迫切期望，一面則是“沒有條件也要創造條件”的強硬發展，再加上監管不到位、機構尾大不掉等問題，負債在所難免。

“負債”背后的連鎖難題

超負荷舉債僅是阻礙縣域發展的一個門檻。宋迎昌認為，欠發達縣域經濟發展面臨的，是一系列難題。

“欠發達地區的自然條件和區位條件一般都存在不足之處，難以與發達地區進行有效的產業分工合作，取而代之的是孤立的、分散的發展模式。”宋迎昌表示，除此之外，交通條件普遍較差，同時缺乏招商引資的軟環境，在這些問題的綜合影響下，經濟發展出現困境。

家在陜西佳縣的林超（化名）告訴《中國報道》記者，跟大城市相比，縣城從經濟到服務還是有差距。

“我們縣城也算是為數不多的沒通火車的地方。因為很小，所以平時外出基本靠步行，雖然也有公交車，但是等車全靠緣分。”林超說，現在車站整體搬到了縣城外，雖然是為了安全，但很不方便。“教育方面也可以說非常落后，好老師都留不住，學校基礎設施也跟不上;縣城除了政府、銀行就是小本經營的商販，幾乎沒有企業和公司，發展空間無從談起。”

2018 年6 月8 日，江蘇省海安市行政中心大樓平臺門口懸掛新的門牌，很多市民前來與撤縣設市的新牌拍照留念。當天，海安正式設市大會舉行，成為江蘇時隔22 年后第一個“解凍”的縣改市。

由此而來的就是人才外流、匱乏問題。人民智庫的調查顯示，16～40歲的“小鎮青年”中，近八成表示，身邊同齡人“一半以上選擇去大城市發展”;仍留在當地的小鎮青年，超九成打算去大城市發展。

以上困難帶來的后果之一，就是欠發達縣域難以復制東部經驗，就連承接東部地區產業轉移的機會，可能都要落入東南亞地區，“縣是否還有存在的必要”的討論也已浮現。

“撤縣”需審慎

一頭連著城市，一頭接著鄉鎮，夾在中間的縣是“中國推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要一環、城鄉融合發展的關鍵紐帶”，具有很強的獨立性。雖然每個縣的規模和發展程度有差別，但基本上都是一個單獨的經濟體。但從近期行政區劃調整上來看，“撤縣設區”的次數多了起來。

國家統計局數據顯示，2009年底，全國共有855個市轄區、367個縣級市、1464個縣;截至2019年，市轄區數量增至965個，縣級市增至387個，縣減少至1323個。

對于一些縣來說，改區不是沒有好處。宋迎昌分析，變區之后，縣可以具體、主動地參與大城市分工，更多要考慮的是城市的發展規律，有利于走上專業化的發展道路，但他也認為，改區還需慎重，雖然可能呼聲很高，但不會大面積推行，因為符合條件的縣很少。

“非農勞動力要占據人口絕大部分比例，非農人口應達到一定規模，非農產業GDP需占絕大比重，與中心城市距離也不宜太遠。如果縣不具備以上4個條件，改區就是盲目的，沒有多大意義。”宋迎昌表示。

馬亮與宋迎昌的觀點一致，他表示，縣有縣的好處，劃縣為區也有好處，就看好處到底對誰而言，“一些城市本身體量不大，如果要擴張，是需要把縣并進來的;對于另一些城市而言，具備一定的承載力和輻射能力，也可以考慮劃縣為區;但如果市很弱、縣很強，實際上就是‘拉郎配了。”

從《2020年中國縣域經濟百強榜》可以看出，獲冠亞軍的兩個縣級市——昆山、江陰——去年GDP均突破了4000億元大關，已經超過了許多地級市，甚至趕上了個別西部省份。“對于這些縣來說，發展已經自成一體，此時劃縣為區并不是很恰當;對于另一些縣來說，或許經濟不是很強，但并區后可能會毀掉自身特色，也可能會造成縣與市之間的矛盾。”馬亮分析，因此，評價一個縣要不要變成一個區，也要考慮縣的條件，包括所處的經濟發展階段、地理位置和跟市的關系等。

為了促進縣域發展而并縣為區的說法，也不甚完備。馬亮表示，一些城市在挑選縣的時候，為了經濟效益，往往會選擇較發達的縣而忽略欠發達縣，這樣反而會造成更大的發展落差，因此盲目追求“無縣化”，未必是件100%的好事。

“縣市合并是一項高成本的工作，應該是彼此都覺得很必要的時候再去合并。”馬亮建議，倒不如創新縣跟市的協調機制，增大二者之間的協調力度，或是直接將縣交由省級直管——畢竟在江蘇、廣東等地，一些縣的發達程度不亞于城市，賦予縣更大的自主權，而不是一定要改個名字、被吸納進市轄區，才能繼續發展。

抓住特色，培育內生動力

5月29日，國家發展改革委印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，提出要加大財政資金支持、吸引社會資本投入、加強建設用地支撐。

靠上級補助的一般性轉移支付來刺激經濟，終究不是可持續的好辦法，多位專家表示，欠發達縣域想要突破先天桎梏，就要抓住自身特色，培育內生動力。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，欠發達縣域可能想要模仿東部地區進行超常規發展，但東部地區能做的，欠發達縣域不一定能做;東部地區過去能做的，現在也不一定能做，還是要結合實際情況，在當地的財力可承受范圍內發揮當地優勢。

7月22日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署加強新型城鎮化建設，再次提出要補短板擴內需，提升群眾生活品質，確定支持多渠道靈活就業的措施，促進增加居民就業和收入;還提出要發展勞動密集型產業，為進城農民就近打工就業提供機會。

“勞動密集型產業”意味著要走市場化的發展道路，但也意味著從農業、工業到服務業，都可以被納入發展范圍。在宋迎昌看來，走市場化的發展道路正是培育內生動力的最好方式，欠發達縣域應該主動參與分市場分工，特別是當前，數字經濟和電商平臺都提供了很好的發展契機，如果有機會，可以毫不猶豫地選擇。另一方面，欠發達縣域往往也具備生態涵養的條件，承擔起生態職能也不失為發展路徑。

馬亮也認為，與其盲目追求城鎮化、走東部的老路，不如結合優勢發展可持續性的特色產業。

“比如我去調研過的貴州三都縣。”馬亮舉例，“他們那里有個水族，如果你去旅游，可以住到當地人家里，體驗民族特色。而且近些年來，國家投資修繕交通，當地是具備發展旅游業的基礎的，關鍵在于找準定位，而不是盲目擴張。”

但解決問題也不能僅靠內部消化，也需要自外而內地激活。

馬亮以人才吸引為例，“可以建立欠發達縣域與東部地區的對口支援聯系，鼓勵東部地區人才前來大展身手;中央部門可以選派干部到西部駐扎;還可提供給企業骨干到縣政府工作的機會，為當地輸入新鮮血液。”