空間治理背景下村莊規劃編制問題思考

鄭萍 相蒙

【摘要】如何創新村莊規劃編制是完善全面落實鄉村振興戰略和加強空間治理的重要內容之一。轉變村莊規劃傳統的“管理”屬性為“治理”屬性，明確村莊規劃統籌經濟、社會和生態發展的編制目標，加強生態理念的融入，強調村莊規劃的設計思維，在落實“三區三線”用途管制指標之外，突出區域特色，豐富村莊規劃的編制模式，是破解村莊規劃編制難題的創新思路。

【關鍵詞】村莊規劃;鄉村振興;空間規劃體系

一、空間規劃體系與空間治理

2018年，中央編制《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》，為推進新時代“三農”工作開展、鄉村振興戰略實施描繪了美好藍圖。2019年，中央出臺《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著我國國土空間規劃體系建設正式全面開展。同年，中央印發了中央出臺了《中央農辦 農業農村部 自然資源部 國家發展改革委員會 財政部關于統籌推進村莊規劃工作的意見》、《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，為全面落實鄉村振興戰略規劃、科學引導各地村莊規劃有序編制，推進空間規劃體系建設工作展開。本文在上述文件確立的“鄉村振興，規劃先行”原則下，堅持“三區三線”分區管控思路，從空間規劃體系構建和空間治理視角探討村莊規劃編制的新模式。

二、村莊規劃編制存在的問題

（一）村莊規劃編制目標不精準

當前村莊規劃的目標并沒有集中在村鎮自身發展，而是在城鄉二元土地制度下以落實上一級城鄉規劃、土地利用規劃要求為目標的。這樣的村莊規劃并不適合村鎮自身發展需求。一方面，城鄉規劃體系以城市為中心，對村鎮區域土地等資源利用安排以滿足基本農田保護、生態安全、歷史文化等為主，對村鎮自身的公共治理和產業發展不夠重視;另一方面，村鎮經濟和社會發展更多依賴村鎮自身的條件，追隨以城市發展的為中心的城鄉規劃體系和土地利用規劃體系而編制的村莊規劃，導致村鎮發展過程中難以享受城市發展的制度便利，村莊規劃未能發揮應用的作用。

（二）村莊規劃編制理念陳舊

村莊規劃作為城鄉規劃體系中的基礎部分，一脈相承著城鄉規劃的“管理”屬性。要提升社會治理能力，要由重管理向重治理轉變。規劃作為“準立法”，在承認其剛性的同時，也應向治理工具屬性轉變。村莊規劃作為城鄉規劃體系的“末稍”，屬詳細性規劃，長期以來延續的“管理”剛性壓抑了規劃本身應具有的“治理”彈性，未免在資源配置和利益平衡中顯得“心有余而力不足”。究其原因，是村莊規劃編制理念仍停留在“管理”而非“治理”，已經落后于時代需求。

（三）村莊規劃編制的民主參與不足

村莊規劃是規劃和治理村鎮經濟和社會發展的藍圖，而普遍的現象是大多數村莊規劃會套用城市規劃的編制思路和技術方法，從編制目標到用地管理都偏離了村莊的實際需求。除此以外，村莊規劃在村民間的宣傳普及不多，村民對村莊規劃并不了解，且鮮少參與，因此，使得村莊規劃在編制過程中忽視了村莊的現狀，缺少可操作性，無法實現預期效果。

三、空間治理體系下村莊規劃編制對策探索

（一）明確村莊規劃編制的目標

村莊規劃編制目標要以鄉村振興戰略實施為指導，在編制過程中要以美麗鄉村建設和增加農民收入為核心目標，涵蓋鄉鎮產業政策、村鎮生態保護、基本農田保護、公共服務建設及以土地為核心的自然資源集約節約利用和高效配置等方面內容。一方面，村莊規劃要落實上級城鄉規劃和土地利用規劃中的剛性指標，另一方面，村莊規劃中必須要充分考慮村莊自身條件，諸如資源種類、土地利用、生態修復、產業發展等現狀。統籌兼顧這兩方面內容，因地制宜，發揮地區特色，落實土地用途管制指標，完善產業布局和公共服務建設，統籌歷史文化傳承與保護，并處理好資源開發利用與村莊經濟社會發展的關系，處理好集體經濟組織利益與村民個人致富的關系，形成可持續發展模式。

（二）將“治理”理念融入村莊規劃編制過程

規劃具有“準立法”的特征，也有學者認為其屬于“軟法”。與傳統理念上的“指標管理+用途管制”的“管理”性，村莊規劃作為詳細性規劃，更應在國土空間規劃體系中強調“治理”性，突出“治理”思維，突出生態理念、設計理念，著重優化村莊國土空間布局，統籌鄉鎮經濟、社會和生態的發展安排。

村莊規劃編制理念要突出“治理”性：第一，在強調空間治理背景下，科學落實國土空間管制和“三區三線”的用地指標到每一塊土地，合理規劃村鎮公共基礎設施用地、生態保障性用地、住宅用地、產業布局等內容，同時，要控制村莊建設用地規模，防范城市資本進入鄉村違規建設;第二，強化規劃的“彈性管理”，在編制村莊規劃的過程中，預留適當的機動用地指標，可配合村鎮自身的產業發展、基礎設施建設、文化旅游、生態修復等項目使用。

（三）突出村莊規劃編制的民主參與

村鎮作為鄉村社會的基礎單元，完善村民自治也是提升鄉村基層社會治理能力的重要措施和重要指標。我國鄉鎮各具特色，在村莊規劃編制過程中應深度挖掘本地特色，因地施策。村鎮多樣化的發展模式必須形成村莊規劃多樣化的編制模式。因此，不局限于一種編制模式，打破延襲城市規劃的編制慣例是十分必要的。創新村莊規劃模式的重要措施之一，就是要增加村莊規劃編制的民主性，提升鄉民對本鄉本村規劃編制的參與度。第一，要積極的向村民宣傳介紹村莊規劃，增強村民對村莊規劃的認知和理解，使村民認識到村莊規劃于村民、村鎮本身的重要性，從而提升村民的參與熱情;第二，要充分了解本鎮本村的村規民約和傳統習慣，在編制村莊規劃時要充分考慮、吸收這些習慣和約定，將規劃指標與盡可能與之融合，有利于村民接受，更有利于規劃的執行;第三，村莊規劃編制過程中采用聽證等方式鼓勵村民參與，征求村民意見，編制完畢要向村民公示，以增加村莊規劃的公信力和執行力。

基金項目：

本文系2019年遼寧省社科規劃基金項目，項目名稱：村鎮規劃視角下遼寧農村宅基地利用法律問題研究，項目號：L19DFX001。

作者簡介：

鄭萍（1983-），女，遼寧沈陽人，博士，講師，沈陽工程學院法學院，研究方向：經濟法、自然資源法。