城鎮棚戶區改造項目建設管理辦法分析

克家興

（盈江勝景投資有限公司，云南 盈江 679300）

0 引言

隨著我國經濟建設的不斷發展以及人民生活水平的日益提高，為實現全面建成小康社會的目標，多年來城鎮棚戶區改造工作受到國家的大力支持。城鎮棚戶區改造工程既可以拉動地區經濟的發展，又可以改善人民生活質量，為保證城鎮棚戶區改造項目工程質量及是施工進度，建立健全項目建設管理辦法，落實各單位工作任務具有十分重要的意義[1]。

近年來國家加大對各地區棚戶區改造力度，各地政府也積極響應，效果顯著，以我國云南省德宏州棚戶區改造項目為例進行調查，結果如表1 所示。

1 城鎮棚戶區改造項目意義

1.1 促進和諧社會的建設

近年來，我國經濟發展取得了長足的進步，人民生活水平不斷提高。但我國人口中眾多，貧富差距問題始終存在，在城鎮貧富差距問題更為嚴重，不利于和諧社會的建設。國家大力發展城鎮棚戶區建設項目，大大縮小城鎮居民不同群體、不同地區之間的貧富差距，人與人之間生活質量水平差距也不斷縮小，促進人際關系的和諧共處，有效提升社會的整體氛圍。為盡快實現全面建成小康社會的目標，各地政府積極開展各項民生工程，不斷推進建設和諧社會。棚戶區改造工程是一項重點民生工程，對于解決民生問題，建設和諧社會具有十分重要的意義。

1.2 縮小城鎮居民住房差距問題

舊城改造是我國大部分城市發展規劃中的一項重要工作內容，隨著全國舊城改造計劃的不斷推進，城鎮居民人均住房建筑面積顯著增加。與往期相比，城鎮中心城區人均住房面積與老城區人均住房面積還存在差距，但隨著老城改造的不斷推進。各地區政府對棚戶區規劃改造，城鎮不同地區，不同群體居民的生活水平差距越來越小，尤其是住房差距明顯降低，社會矛盾也顯著減少[2]。

1.3 城鎮形象整體提升

棚戶區多處于城鎮老城區，政府集中對棚戶區進行改造，通過翻修建筑、健全基礎設施等措施，城鎮老城區面貌得到很大改善，步入現代化。在全國舊城改造進化推進過程中，各地區政府大力發展經濟，籌措資金投入到城市基礎設施配備以及配套設施建設項目中去，供排水管線、醫療衛生中心、學校、道路、超市等服務設施也更加完善，城市形象得以提升。

2 城鎮棚戶區改造項目存在的問題

隨著城市改造計劃的不斷推進，我國城鎮棚戶區改造項目也不斷進行，但不同地區經濟發展水平、政府重視程度均存在差異，因此有部分地區城鎮居民仍居住在棚戶區，由于善后工作的不及時等問題，棚戶區在改造過程中也會存在很多深層次的歷史問題，主要集中在以下幾個方面：

2.1 資金支持不夠、政策落實不到位

城鎮棚戶區改造項目主要分為舊建筑拆除以及新建筑建設兩大部分，在建筑拆除與建設過程中存在較多問題。土地賠款、改造方案設計等問題是棚戶區改造舊房拆遷過程中常見的糾紛問題，多年來全國各地因拆遷賠款、住房安置等問題已經引起較多的糾紛，尤其是官民沖突更為嚴重，社會矛盾進一步加劇，不利于和諧社會的建設。我國城鎮居民人口眾多，施工單位在進行方案設計時無法考慮所有居民的實際情況，部分棚戶居民經濟水平遠低于平均水平，這部分居民無法接受改造方案而十分為難，因無法滿足其要求便不愿同意改造。新房建設是棚戶區改造的一個重要項目內容，市場資金的引入是當前改造的主要經營模式，市場化主要以利益為目的，因此城鎮棚戶區改造的最終目的是為了改善居民的生活水平，提高其生活質量，就目前情況來看，已經違背其初衷。政策落實不到位、資金支持不及時是造成上述問題的根本原因，棚戶區居民情況不同，改造政策讓部分居民難以接受以及資金不到位問題，都使得城鎮棚戶區改造難以進行[3]。

表1 云南省德宏州棚戶區改造規劃

2.2 保障體系不夠健全

棚戶區主要是針對城鎮經濟水平較差的部分居民而存在的住房，也是其長期存在的原因。由于棚戶區居民收入水平比較低，國家低保是其生活收入的主要來源。城鎮棚戶區改造工程是一項長期工程，工程周期通常在1—2 年之內，棚戶區居民被遷出后由于沒有固定的收入來源或收入極低，一旦政府補償落實不到位，沒有安排好居民新房居住，棚戶區居民生活水平會更低，進入嚴重貧困的狀態，部分貧困居民沒有固定住所以及正常收將會是影響社會穩定的因素之一。目前，大部分地區政府在實施城鎮棚戶區改造計劃時，把資金全部用于舊房拆遷和棚戶區環境改造與設施配套工作中，忽略人員安置問題也是影響棚戶區改造工程質量的一個重要因素，也是造成我國城鎮棚戶區改造建設項目存在嚴重缺陷的主要原因之一。

2.3 監管機制不夠完善

城鎮棚戶區改造項目建設工程時一項惠及民生的大工程，在改造過程中需要大量資金、人力的支持，包括政府各部門工作人員的共同協作。同時棚戶區居民眾多，改造過程涉及多方面的關系及利益，以往改造經驗表明，各地區城鎮棚戶區改造項目實施過程中會出現糾紛家庭，嚴重影響項目實施進度，而且同類的糾紛家庭數量較多，主要是因為改造過程中政府拆遷部門采取的拆遷方式比較粗暴直接存在強拆問題以及補償不夠，人員安置不夠妥善都會引起糾紛家庭的極度不滿。出現上述問題的主要原因是因為棚戶區改造工程開展初期，政府相關工作人員對于棚戶區居民人員結構、居民的經濟水平以及各家庭情況調查工作不夠細致和全面，在沒有完全了解清楚棚戶區實際狀況的情況下。我國城鎮棚戶區改造項目普遍沒有建立完整的監督體制，各個環節容易出現投機取巧的行為。改造前，對改造方案沒有過多的審核與檢查，會出現改造方案片面的問題；改造過程中，部分施工單位為了追求一己私利做出偷工減料和違法建筑的行為；改造后，為了完成任務，監督力度不夠，會出現人員入住情況統計不完全，人員安置未處理好的現象。

3 城鎮棚戶區改造項目建設方案及管理辦法

3.1 城鎮棚戶區改造項目前期準備

我國棚戶區改造工程已經開展實施多年，多年來我國不同地區已經積累了豐富的棚戶區項目改造經驗。棚戶區項目改造方案選擇要在充分了解棚戶區地理、居民情況的基礎上進行，在專業技術人員的指導和參與下，進行工程材料選擇、建筑規劃設計、工程概算等方面的工作，做好施工進度規劃工作，保證工程的有效推進。

3.2 城鎮棚戶區改造項目建設

項目前期準備工作已經將城鎮棚戶區改造項目的整體規劃目標包括建筑風格、基礎設施配備、小區綠化程度、戶型設計等多方面的內容融合到項目實施方案中，保證改造項目的整體規劃目標可切實滿足居民的需求及質量問題。

項目工程實施過程中，由于不同地區歷史環境不同，在棚戶區改造過程眾經常會出現各種歷史遺留問題，復雜的情感和建筑產權問題是影響改造工程能否順利開展的主要影響因素，改造工程開始實施后為解決多方面的問題會經常面臨改造方案改動的問題。

棚戶區改造項目開始施工后，施工單位要切實注意施工效果是否達到預期目標、方案調整對于后續施工的影響，施工單位管理部門要嚴格把控施工進度以及工程質量，保證項目品質。

3.3 城鎮棚戶區改造項目后期功能分區

多年的城鎮棚戶區改造項目實施經驗表明，功能分區工作是棚戶區改造過程最關鍵的工作，也是改造項目后期的主要工作內容。房產開發、商業貿易以及居住安置是城鎮棚戶區改造項目的相應配套工作，改造項目基礎部分建設完成之后，相應配套項目要有序跟進，做好改造項目功能分區工作，使得改造項目更加功能化。

3.4 項目管理管理辦法

城鎮棚戶區改造項目是一項長期工作，為保證是施工進度以及共工程質量，項目在實施和管理過程中要嚴格遵守以下幾個方面的原則：①堅持以人為本的基本原則。棚戶區改造項目是改善民生的工程，切實保障棚戶區居民的利益，提高其生活水平是改造項目的最終目的。因此棚戶區改造項目要始終堅持以人為本的基本原則，改造方案設計之前要充分了解現場居民的實際情況，制定出有效、人性化的改造方案，改造過程更要傾聽民眾的心聲，保證改造環境的舒適與溫和；②保證工程進度的快捷、高效。棚戶區改造項目進展程度決定著居民何時才能過上更好的生活；③堅持可持續發展的戰略原則。城鎮棚戶區項目改造是為了保證未來一段時間內居民能夠保持較高的生活質量，因此項目實施過程中政府部門以及施工單位要做項目各環節的銜接工作，實現可持續發展的目標；④城鎮棚戶區改造項目建設要追求經濟實惠，在保證質量以及未超出預算的前提下，盡量保證項目設的美觀和功能功能性問題。