全域旅游背景下旅順口區旅游公共服務體系建設研究*
——以大連市旅順口區為例

江海旭

導語

我國旅游業自1978年以來，呈現出高增長，高消費，高景區開發率的迅猛發展態勢。但與之相匹配的基礎設施和公共服務設施等的建設相對滯后，存在一定程度上的短板。而隨著大眾旅游消費需求多元化層次的不斷加深，實現將我國旅游業打造為幸福產業的目標還有很長一段路要走。作為衡量旅游目的地整體服務質量重要指標的旅游公共服務體系，逐漸地受到社會各界的關注與重視。在信息愈加數據化、服務愈加智能化、需求愈加多元化的旅游業發展新形勢下，對旅游公共服務體系的不斷完善和調節將是重中之重。

旅順口區于2017年5月完成了“國家全域旅游示范區”創建的申報工作，為順利申報設立為國家全域旅游示范區，更有效的拉動當地經濟發展，優化旅順口區產業結構，進一步深化供給側結構性改革，同時將打造以“旅游+”為整體框架，以“智慧旅游”為動力、以“大眾旅游”為核心、以“優質旅游”為基礎、以“生態旅游”為要求、以“文化旅游”為內涵、以“體育旅游”為特色、以“文明旅游”為形象的新型旅游業，積極促進旅順口區旅游產業轉型升級，成為引領旅順口區業態發展新動向的支柱產業。根據《大連市人民政府關于進一步深化全域旅游加快旅游業發展的實施意見》《大連市人民政府關于大連市推進基本公共服務均等化的實施意見》和《旅順口區旅游發展專項資金管理辦法》要求，將加快旅游公共服務中心布局，建設旅順口區旅游綜合服務中心，形成旅順口區旅游公共服務體系建設多方聯動機制，以游客消費需求為導向，突出全域全民共建共享，更好地促進旅游公共服務轉型升級。

1 旅游公共服務體系的定義

依據《中華人民共和國旅游法》，旅游公共服務體系是指以縣級以上政府為主導、以社會團體如旅游行業組織和旅游企業等為補充的供給主體，在財政資源及社會合作資源可行范圍內，以為旅游者與旅游企業及相關組織提供旅游公益性服務為目的進行有關服務內容、服務形式、服務機制、服務政策等制度安排，以彌補市場機制配置資源的不足。通過對相關條款內容的梳理與提煉，我國旅游公共服務體系涵蓋以下方面：旅游資源節約與環境保護體系，旅游市場規則與服務標準體系，旅游綜合協調體系機制，旅游行業組織自律體系，旅游規劃和促進體系，旅游經營與服務的規范體系，旅游安全體系，旅游監督管理體系，旅游糾紛處理體系，違法的責任與懲罰體系。

目前學術界對于旅游公共服務體系還沒有統一的概念。公共服務基于其“公共”的特性是不以贏利為目的的。相對于旅游公共服務來說，旅游公共服務體系是將各類服務資源進行有效整合互為優勢，從而實現一個可持續發展的長效機制。由此旅游公共服務在公共服務基礎上，是以政府為主導旅游管理部門為主體相關公共部門共同參與的為滿足公共旅游需求、保障旅游者游憩權益、實現旅游最大便利性而提供的公共服務。因此，實現旅游公共服務的行為主體、營運機構、基礎設施或承載服務的設施載體，以及相應的公共政策共同構成旅游公共服務體系。旅游公共服務同樣強調政府職能部門的主導供給，強調服務的大眾化、共享性等特點。圍繞旅游公共服務體系的概念和游客旅游過程中的需求，可以構建旅游公共服務體系，建設內容主要包括旅游信息咨詢服務體系、旅游安全保障服務體系、旅游交通便捷服務體系、旅游便民惠民服務體系與旅游行政服務體系五大內容[1]，詳見表1。

2 旅順口區旅游公共服務體系建設現狀與存在問題

2.1 旅順口區旅游公共服務體系建設現狀

2.1.1 加強基礎設施建設，奠定全域旅游基石

旅順口區距大連市中心45 km，交通設施設備齊全作為全國唯一具有鐵路、港口、火車輪渡、高速公路、城市輕軌、市際公交等多種公共交通系統的區級單位，正在不斷優化“六位一體”的交通布局，逐步形成輕軌—公交—景區的無縫對接，涵蓋白玉山、旅順博物館、東雞冠山、老鐵山、旅順日俄監獄舊址博物館、軍港公園、萬忠墓和203高地櫻花園等多個主要景區。同時，全區將逐步建設景區間網格化旅游專項交通線路運營體系，為市民與游客提供更加便捷的交通方式。

表1 旅游公共服務體系內容表＊

2.1.2 重視信息平臺搭建，改善全域旅游狀況

一是旅順口區重視對于旅游信息公布與宣傳，逐步展開信息平臺搭建的籌備與規劃。二是通過宣傳公示、電話咨詢、微信公眾號推廣與搭建，不斷拓寬游客獲取信息渠道。同時希望與現有商業微信公眾平臺合作，進而達到“全域旅游，信息共享，商旅互通”的效果。居民與游客可以及時有效全面地了解到旅順口區各項精品旅游路線、各種特色節慶活動和各類營銷以及游購導覽信息等。

2.1.3 開發個性公共服務，創新全域旅游體驗

專業化、量身化、智能化、個性化的服務方式將是未來旅游行業中旅游消費者需求的重點開發方向。旅順口區人民政府在創新旅游公共服務新方式，打造公共服務新環境，逐步形成覆蓋整個旅順口區智能化、數據化公共服務體系方面，為游客和當地居民進行更加方便、更加快捷、更加優質的公共服務等方面的努力與探索。

2.2 旅順口區旅游公共服務體系存在的問題

2.2.1 政府對公共體系建設支持力度仍需提升

首先，旅游公共服務體系并不是單一狹義上指旅游業的公共服務，更多的是與當地的城市基礎設施服務體系、衛生服務體系、教育服務體系、醫療服務體系、文化服務體系、社會保障服務體系、生態環境服務體系以及信息化、數據化服務體系等社會公共服務相融合相包含的一種多層次、多方面的公共服務形態。從基本公共服務水平測度指標體系[2]（表2）中可見，社會基本公共服務水平衡量指標體系所包含的各項主要項目與類別和旅游公共服務體系中所包含的測評指標和測評類別結構框架基本一致。因此，旅游公共服務體系建設和社會公共服務體系建設需要政府各個部門協調共管，通力合作，保證旅游公共服務體系建設和旅游活動的順利開展。但是由于各個行政服務部門職能都相對獨立，導致各個服務建設與監管方向分散而不統一，無法形成強有力旅游公共服務職能，進而各級旅游機構在和其他相關的政府職能部門聯合辦公中出現旅游行政管理部門權威不夠，難以高效發揮其組織協調能力。

表2 基本公共服務水平測度指標體系表＊

其次，從以往來看，政府往往更多的關注于旅游產業為當地帶來的經濟貢獻值，而對旅游產業為當地帶來的民生價值重視程度相對較低，忽視了旅游公共服務體系的系統建設。對于旅游公共服務體系建設相應的制度和政策保障并未加以嚴格制定，進而使旅游公共服務發展進程受到影響。

2.2.2 旅游公共服務供給結構仍須優化

大數據、云計算、物聯網等當代信息技術的廣泛使用以及“5G”技術的推廣與普及，將促使游客對于旅游咨詢方式、咨詢服務內容、行程預訂途徑以及游客集散中心的設定需求發生很大的變化。原有的旅游共公服務供給結構已經無法適應當前旅游市場快速發展的需求變化[3]。

2.2.3 旅游公共服務信息與科技融合仍須深入

目前旅順口區旅游公共服務信息雖然有公示板、政府網站、微信公眾號等線上線下設施，但其硬件嚴重落后并且未能應用智能化電子設施設備作為載體，線上平臺系統形式層次較少，對外信息推廣嚴重滯后，更是無法實現預期功能。同時，微信平臺功能單一，數據陳舊，僅有概況信息介紹，居民了解認知度和參與度低。與旅游商企平臺缺乏合作，在旅游目的地市場品牌樹立和旅游客源地品牌推廣上經驗不足，旅游會展活動策劃等方面呈現短板，自身大數據庫也有待建設，無法體現出信息數據化、服務智能化、體驗智慧化功能。為了彌補旅游公共服務建設在這些內容方面與全域旅游公共服務體系之間的差距，因此要在不斷完善旅順口區旅游服務體系構建的過程中，逐步融合與深化移動電子商務、物聯網技術、旅游大數據系統分析、云計算處理技術、人工智能技術等相關前沿技術應用，從科學技術方面為保障旅順口區旅游產業的全面發展提供動力支撐。

3 旅順口區旅游公共服務體系建設原則

3.1 充分利用大數據，開啟智慧旅游

國務院于2016年頒布的《“十三五”旅游業發展規劃》和2016年國家文化和旅游部（原國家旅游局）先后印發的《“十三五”全國旅游信息化規劃》、2015年《關于促進智慧旅游發展的指導意見》和《關于實施旅游+互聯網行動計劃的通知》，就旅游信息化提升工程、旅游業態向綜合性和融合型轉型提升、國家智慧旅游公共服務平臺建設等多方面作出了明確要求。要求在旅游公共服務領域，對于現代信息技術的應用應加快步伐，在旅游公共服務體系建設中，要加大對新一代信息網絡技術和裝備的運用，注重大數據庫資源的整合與共建共享，實現旅游服務、旅游管理、旅游營銷、旅游體驗的線上線下銜接，拓寬旅游服務信息化供給渠道，真正實現旅游公共服務質量的提升。

3.2 融入全域旅游理念，構建生態環境網絡

將建設擁有發達便捷的交通體系、完善的旅游咨詢集散系統、有效的智能旅游引導網絡、高標準的生態衛生服務等與基礎公共服務相結合的新型旅游公共服務體系為目標。要開展旅游公共服務體系和社會公共服務體系的融合工作，進一步拓展旅順口區多元公共服務覆蓋范圍，深化和拓寬旅順口區旅游公共服務的深度與廣度。打破單項單行業建設的現行方式，將生態環境保護紅線作為旅游公共服務體系建設過程中的通行標準，形成在建設中保護生態環境、在建設中依托生態環境、在建設中融入生態環境、在建設中豐富生態環境的環保理念和立體式、深層次、全覆蓋、硬標準的生態社會公共服務發展體系和綠色旅游公共服務體系相融合的建設發展方向，進而為實現將旅游產業建設作為全域化、大眾化、優質化、文明化的幸福產業之首夯實基礎。

3.3 以利益相關者為核心，實現全員共建共享

基于利益相關者理論，建設旅游公共服務體系涉及多方主體，因此在其建設和發展的過程中要重視多方協調統籌，堅持責任共擔、成果共享的理念。發揮好政府、投資者（股東）、顧客（游客）、社區、員工、非政府組織、非贏利組織等在旅游公共服務體系建設中的作用，尤其是在資本投入過程中，在政府主導的基本框架下，在社會資本特別是民間資本進入旅游公共服務體系建設時，要加以積極引導和相應的政策支持。在當前旅游投資上有PPP、BOT、BT、TOT、TBT、PFI、ABS等多種投資運營模式，鑒于我國實際情況，可運用PPP模式，即公共資本和社會資本相結合的形式[4]，也就是政府和非營利組織、贏利性企業形成的相互合作關系。這樣既可以解決基礎設施建設和旅游服務項目建設過程中出現的資金短缺問題，又能增強風險管控能力，降低系統性風險和非系統性風險發生概率，保證融資模型的可實施性和穩定運行。在人力資源投入和運用等方面，可將中后期建設和維護運營階段所需的基礎崗位提供給當地居民，雇傭當地失、待業和離退休的居民，用以緩解人力資源閑置問題。對于專業知識型人才的選用，因旅順經濟技術開發區高校眾多，可運用政府—學校—企業三方聯動方式，既解決了人才短缺問題，也為高校提供了實踐教育基地，同時在一定程度上降低了從外引進人才的障礙以及資金消耗。

3.4 深化供給側結構性改革，拓展旅游者需求供給空間

堅持以人為本，始終以游客的需求作為自身發展建設的方向。要積極進行發展方式的轉變，即由需求側向供給側轉變，從刺激需求向優化供給的轉變，在旅游公共服務體系建設過程中，要做到制度改革、規劃改革、供給改革和理念改革四個方面齊頭并進。其一，制度改革要做到衛生、交通、民政、司法、公安、科技、教育、財政、環境、人力和社保，以及文化和旅游等跨部門協同合作，政府、各高等院校和相關企業協同合作，并制定跨部門、跨類別發展規劃。其二，聽取當地社區居民、各行業從業者以及旅游者對于基礎設施建設和旅游公共服務體系建設的想法和建議，充分考慮當地社區居民的感受和切身利益，并將這些納入旅游公共服務體系建設規劃中，真正實現全民共建共享。其三，供給改革主要體現在旅游服務體系建設的融資供給、環境供給、資源供給和實施供給四個方面，以融資供給為例，要在傳統的政府補貼和“旅銀”合作的基礎上積極接納社會資本的進入，對于華僑投資和外資的進入要進行細致科學的討論與研究。其四，在深化供給側結構改革的進程中，最重要的也是最困難的一部分就是理念變革，這不單指政府方面，更多的在于大眾以及參與企業的理念和思維的轉變。只有大眾真正認識到自身在旅游服務體系建設中的作用，只有企業真正認識到消費者也是建造者，才能真正實現和消費者的平等對接，而這也就是旅順口區旅游服務體系建設乃至全域旅游示范區建設的關鍵所在。

4 旅順口區旅游公共服務體系的構建與具體內容

圍繞旅順口區建設全域旅游示范區和打造近郊游、生態游、歷史文化游以及體育游等品牌旅游線路，以“先保護后開發為底線”穩步推進旅順口區旅游公共服務體系建設，搭建旅游公共服務智慧體系，其主體框架可闡述為：一個中心（智能化綜合服務中心）、兩個方向（前方應用服務方向和后方質監保障方向）、三個平臺（政企合作平臺、高校智庫平臺和社會交流平臺）、四個技術（大數據、5G信息、人工智能和云計算）。

4.1 優化旅游基礎設施建設結構

首先是旅游休憩區、廁所等基礎配套設施的建設。隨著旅順口區鄉村旅游、文化旅游、紅色旅游和海岸旅游的推廣，尤其是在白玉山、老鐵山、旅順博物館等公共型和外景開放式旅游景區的推廣過程中，與之配套的旅游休憩區、廁所等公共基礎設施仍需擴建。要堅持生態化、品質化、可持續建設理念，讓廁所融入景區，實現旅游休憩區風景化，以及無線網絡全覆蓋、“互聯網+廁所”的智能定位。其次要做到醫療服務站、旅游咨詢投訴站、景區線上體驗推廣和特色紀念品無人導購站等在主要景區、相關街道的定點投置，由初期人力資源配置，過渡到后期各景區、各街道的智能電子服務。最后增設匹配的多語種服務和老弱病殘人士服務設施，為多語種游客和老弱病殘人士提供最大程度的便利和幫助，實現全民全域旅游。

4.2 構建旅游交通智慧便捷體系

首先是對道路交通結構優化。旅順口區整體交通道路種類齊全，但道路老化程度嚴重，且線路結構陳舊，全國首批鄉村旅游重點村水師營街道小南村和第五屆全國文明村鎮雙島灣街道張家村旅游業發展迅速，因此對于道路建設和配套綠化亟待擴展。同時對于相應的鄉村旅游交通線路和相應導覽系統建設要和原有的公交系統相串聯，在公交系統和導覽標識建設上，實施統一規劃，突出旅順口區旅游品牌形象[5]。其次，在交通系統構建的過程中，掃碼乘車、各個站點一鍵定位等要做到智能化、便捷化，可借鑒海南公交系統電子一卡通形式，對于公交卡押金等也應做出對應調整[6]。同時要注意自駕游私家車公共停車場的規劃和自駕車營地的開發，以滿足自駕車游客門票、餐飲、娛樂、住宿、購物、加油等多方面的需求，打造旅順口區特色自駕旅游品牌形象。

4.3 提高旅游公共信息服務水平

首先開展大數據智能化信息平臺的搭建，推動人工智能、5G通訊信息、互聯網、VR技術、云計算等在旅順口區旅游公共服務領域的應用。在自身微信公共平臺的基礎上，進一步優化升級旅順旅游APP，借鑒北京故宮相關APP軟件，開發“文體旅順”APP，并在全區主要站點進行宣傳推廣，將旅順旅游信息有序整合，推出各種優質旅游參觀路線以及景區實時情況匯總，如天氣、客流量、各種節慶活動和各項優惠活動信息等。其次，要促進酒店業的不斷更新調整，向信息化、智能化發展。在原有的思想觀念中，酒店屬于企業商業活動的一部分，但是基于服務大眾特別是旅游者的考慮，把游客“留住”，旅游業的真正意義才算圓滿實現。因此，對于酒店的把關不單單是“硬環境”的監管，更是“軟服務”的提升，而及時、準確地提供信息，應是旅順酒店業長遠發展的重要標準。

4.4 不斷推進社區居民參與服務

實現全域旅游示范區的建設，對于當地居民參與服務、建設的積極性調動必不可少。以黃山附近的西遞、宏村為例，政府引導、企業投資、居民建設，成為真正為當地居民帶來實惠，為當地政府緩解壓力，為企業自身贏得效益的良好典范。而且基礎設施建設與保護、旅游公共服務體系建設和生態環境的保護等，要有當地居民參與，當地居民切實參與建設和保護所獲得實惠和成就感，會有效吸引更多企業，進一步優化地方經濟結構，同時促進地方經濟轉型發展。

4.5 改善旅游便民惠民服務方式

首先落實門票優惠政策。“十一”黃金周國內發布了新一輪旅游景區門票降價方案，可見景區經濟尤其是全域旅游經濟的發展不能單靠門票經濟作為支撐和來源，這一點在白玉山、東雞冠山等景點實施免票制度后有所展現。因此對于門票問題要進一步科學對待，可以采用“環狀門票”收費方式，即將景點劃分為核心景點、周邊景點和外圍景點三環，對于核心景點實施收取門票制度，對于周邊景點，依據具體情況實施季節型、節慶型等門票制度，對于外圍景點實施常年免票制度。同時，要制定社區居民和游客的門票優惠制度，以提升旅順口區旅游品牌價值和美譽度，具體方式可以參考承德旅游門票優惠制度。其次，架構休閑服務設施體系。要推進城市休閑廊道建設，以步道為例，開展綠色生態步道、文化步道建設，將健康理念、本地文化、特色產品、環境生態融入到步道建設中，推動綠色出行新模式建設，以實現游客與居民的健康休閑需求，形成“主客共享”旅游公共服務模型，進而提高全民幸福感，實現幸福產業建設。

4.6 優化旅游公共服務行政體系

首先要逐步建立健全旅游安全保障管理體系。對于重點區域和景區實施24小時監督管理制度，組建旅游應急救援服務工作辦公室，保障節假日人流密集期間旅游態勢的安全穩定。其次，完善旅游信用監管體系。對旅游者、企業、社區居民實施征信制度，對于出現失信行為和不文明行為者，實施記錄和懲戒制度，實現文明旅游。

5 結語

因旅游公共服務體系構建關聯方向眾多，在論述過程中未能全部展開，只是對直接利益相關者進行了討論，沒有從多元化的角度進行討論，沒有考慮到其他政策和國際貿易等問題以及軍事管理區等因素，比如歷史文化建筑、民族聚居區文化環境等因素，可為旅游公共服務體系構建提供了廣闊的發展空間，因此最終影響了結論的深度和廣度。此外，限于篇幅，沒有對旅順口區旅游公共服務體系建設融資投資機制構建和風險控制方向進行討論，這將在今后研究中進一步探索研究。

（本文在寫作過程中得到了政協旅順口區委員會辦公室的幫助與指導，在此表示衷心感謝！）