重大突發公共衛生事件下農村應急管理研究

張儀娜 鮑文

摘 要：我國農村應急管理體系不健全，在新冠疫情防控工作中，廣大農村居民不可避免地成為了現代風險社會中的弱勢群體。該文通過分析在新冠肺炎疫情防控工作中農村應急管理工作存在的問題，提出明確政府主導作用、加強應急人才培養、強化各層危機意識、制定危機應急預案等農村公共衛生風險防控對策。

關鍵詞：突發公共衛生事件;農村應急管理;新型冠狀病毒肺炎;對策

中圖分類號 R193;R181.8文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）15-0007-03

2020年，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）疫情給我國公共衛生事業及傳染病預防和控制工作帶來了前所未有的挑戰。我國農村因醫療力量薄弱、群眾防護能力不足以及流動人口較多等因素，成為疫情防控的薄弱地區，農村應急管理領域提升空間巨大。

1 突發公共衛生事件的重點階段

非典型肺炎、甲型H1N1流感、高致病性禽流感、埃博拉、新冠肺炎等疫情，均表明突發公共衛生事件理應成為現代公共安全治理體系的重點[1]。突發公共衛生事件通常具有突發性、復雜性、強制性、公共性和危害性等5大特征，可分為潛伏期、暴發期和恢復期，相對應的應急管理工作包括預備管理、應急處理以及調整恢復3個階段。

1.1 預備管理階段 該階段是疫情防控的危機認知階段，主要包括在突發公共衛生事件發生之初，迅速建立快速識別和反應機制、制定應急預案、調動應急人員、儲備有關物資的預警等相關工作;運用對各類疫情信息的搜集、分析、跟蹤以及監測反饋程序，及時掌握疫情的最新動態，預判疫情發展趨勢和可能繼發出現的各類問題。

1.2 應急處理階段 該階段為疫情防控的主要實施階段，主要包括在突發公共衛生事件發生后，落實防控工作要求，持續在較長時間內從組織領導、預案運行、人員培訓、醫療救治、輿情處理、心理干預、物資保障等方面進行的事中處理過程。

1.3 調整恢復階段 該階段是突發公共衛生事件發生后的恢復、改進和完善階段，主要包括在疫情基本得到控制后，管理者著手及時歸納疫情防控工作經驗教訓，明確應急管理的薄弱環節，完善和規范體系及應急機制建設，為以后可能出現的疫情防控工作提供參考，同時做好經濟和社會秩序恢復穩定工作。

2 農村應急管理工作現狀

我國長期的城鄉二元體制，造成城鄉應急管理工作在制度建設、財政投入、醫療資源、人力資源、危機認知、信息獲取等方面均存在明顯差異，農村應急管理能力相對不足。此次的新冠疫情，特殊時期返鄉人員的不可控流動性，增加了疫情防控的未知性，農村的防控工作不確定性因素上升[2]。盡管大部分農村地區采取多種應急方式有效切斷了疫情的擴散和蔓延，完成了“守牢”農村關卡、“守住”村級防線的任務，但應急物資儲備不充分、體系不完善、隊伍建設緩慢、方式相對落后的問題也暴露無遺。

2.1 投入不足，衛生資源配置不均 公共衛生服務的預防及救治功能是應急管理工作的基礎保障。現階段我國農村公共衛生有限的財政投入主要用于醫療機構，地方對于基層疾病預防控制等公共衛生的投入嚴重不足[3]。財政投入不足使農村面臨實現疫情防控下沉的阻力。具體表現在：一是農村公共衛生服務體系運作資金主要由地方政府負擔，由于政府對農村衛生投入不足，鄉鎮衛生機構缺少財政支持，無法保證足夠的資金來支持農村公共衛生，導致農村衛生資源數量不足和配置結構不合理，如鄉鎮醫療機構數量少、醫療設備單一、治療水平相對滯后等;二是多數農村地區沒有設立專項經費用于疫情防控或感染患者救治，一旦出現感染者，治療費用均由個人或基層醫療機構提前墊付，這不僅影響了防控工作的運行效率，而且還影響了應急工作的快速處置;三是農村應急醫療物資配備不充分，遇到疫情時，農村防控人員不能進行有效防護。

2.2 重治輕防，公共衛生認知不足 農村普遍存在重治輕防的習慣。在個人防護意識方面，農民通常對突發傳染病的警覺性不夠，防范意識不強，對防護措施不重視。村民長期以來沒有對居住場所消毒和在公共場所戴口罩的習慣，常常抱有僥幸心態。農村家庭及社交性聚會較多，不可控的聚集性活動進一步給病毒傳播提供了機會。此外，農村的孤寡老人、婦女與留守兒童文化水平不高，對疫情信息了解較少，思想上重視不足，疫情防控意識薄弱，即使感染也不及時就醫就診，給疫情實時監測工作增加了困難。

2.3 人才缺乏，衛生救治專業性不夠 2018年末全國衛生人員總數中，衛生技術人員952.9萬，其中鄉村醫生和衛生員僅90.7萬。一方面，很多農村醫生數量不足，一部分農村衛生應急隊伍還存在從醫療部門分流人員或非衛生技術人員參與的情況。另一方面，部分農村醫務人員專業性不夠，沒有現行流行病學的研究基礎，容易將傳染病當成一般性疾病進行診治;農村疫情防控工作人員大多沒有接受過專門的疫情防控培訓和應急演練，對突發危機情況的觀察、判斷、報告和先期處置能力都較欠缺。

2.4 封閉管理方式的合法性欠缺 在新冠疫情期間，許多村莊自發組織封村、封門、封戶以及在村主干道沿途設卡勸退來訪人員等暫時性的內部自我封閉方式來防控疫情，減少與外界接觸，降低了村民被感染的可能性，在短期內成為基層非常時期應對危機最有效、最直接的方式，達到了以最少成本投入實現高效阻礙疫情蔓延的目的[4]。但這種方式也衍生出一系列問題，如影響防疫物資與醫療支援的進入、導致村莊物質短缺及亟需救治的患者難以及時得到救治等;程序的合法性也存在爭議。

3 農村公共衛生應急對策

3.1 明確政府主導作用，統籌配置衛生資源 在統籌城鄉發展思想指導下，農村公共衛生服務作為農村公共衛生資源配置過程中的一種公共物品，在應急管理過程中發揮著重要的作用。一方面，政府層面要引導公共衛生資源向農村流動[5];另一方面，將公共衛生資源投入重點從醫療機構轉向公共衛生服務。當前農村鄉鎮的應急物資儲備主要為針對防汛抗旱等自然災害類事件的物資，對突發性公共衛生事件的應急物資儲備不足，應因地制宜建立縣、鄉、村3級公共衛生應急物資儲備制度，對常規的防控物資進行必要的“流動式”儲備，包括藥品、醫療設備、防護物資等。

3.2 加大衛生防疫投入，加強3級預防保健網 各級政府要加大對于農村衛生防疫投入力度，設立應對突發事件應急補助專項資金，在農村出現疫情后，合理安排和劃撥資金購置防控物資，確保疫情防控資金和后勤保障供給充足。加強農村3級醫療保健網的建設，依靠縣、鄉、村3級醫療預防保健網及時協調處理各類突發公共衛生事件。其中縣級醫療衛生機構是主導，鄉鎮衛生院是紐帶，村衛生室是主力軍。要以疫情防控為中心，以農村居民防疫為工作導向，構建多元主體參與、多層級協同工作機制。

3.3 加強應急人才培養，提高公共衛生服務質量 提高農村應急服務水平，關鍵在公共衛生人才。配備專業的醫務人員是增強地區防控力量的有利手段。農村衛生管理部門要制定和實施專業技術人才的培養規劃，多方面提高農村醫療衛生技術人員素質，強化教育培訓，提高業務知識和技能，鼓勵有條件的鄉村醫生接受醫學學歷提升教育。同時多渠道培養專業結構和層次合理的衛生技術人才隊伍，增強防治常見病、多發病和處理突發公共衛生事件應急救治能力。已出現疫情的社區，要運用專業性強的醫務人員主導隨訪管理，進行預檢分診，并進一步引導疑似人員前往就醫。

3.4 強化各層危機意識，普及應急意識教育 強烈的危機意識有助于提升對突發公共衛生事件的感知力及準確有效地采取應急策略。一是要強化基層干部和村民對突發公共衛生事件的重視程度和科學認知，在基層干部和村民中普及《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規教育;日常引導村民增強法治意識，支持和配合應急管理工作，從而避免因恐慌而導致的社會穩定問題。二是及時提高村民公共危機意識，開展農村應急知識教育，常態化應急培訓和應急演習，普及防控知識和技能，提高村民科學防范和應對各類突發事件的能力。

3.5 制定危機應急預案，建立反饋評價體系 農村要有效應對公共衛生事件，就必須做到危機發生之前根據當地實際情況進行預判并制定出應急預案。農村疫情結束后不僅要及時進行疫情防控工作總結，更要注意疫情結束后的后遺癥處理，避免重新進入一個新的危機醞釀期。要充分發揮村民反饋和衛生防疫站日常篩查的合力作用，建立問題反饋機制。村兩委、鄉鎮衛生院、鄉鎮政府等部門要通過設立意見箱、熱線電話、鄉村微信公眾號等線上線下的反饋渠道，確保公共衛生事件前后的問題得到及時反饋。還要對相關組織機構能力進行評估，及時發現應急管理中存在的問題，進一步提高重大疫情下應急措施的可行性，提升農村整體應對能力。

3.6 擴大信息建設范圍，實現防控體系數字化 要實現防控體系的數字化，首先要完善國家、省、市、縣、鄉等多級衛生防疫站聯網的公共衛生事件管理信息系統，構建統一高效、快速準確的5級公共衛生信息網絡，再利用管理信息系統進行疫情信息反饋和防控報告。其次，要將農村信息化管理與大數據手段相結合，綜合運用大數據、云計算、GPS、GIS等先進技術手段實現各級數據的互聯互通，并全面收集匯總信息進行合理研判，以建立健全疫情防控的治理信息系統。最后，要結合現代通訊手段動態掌握農村居民的流動情況、健康狀況、生活訴求等，同時對密切接觸者做好追蹤、管理與居家隔離監管，對聚集性集體活動進行實時監督，將疫情防控“精準到戶、精準到人”。

3.7 引入心理干預，嚴格把控輿論宣傳 心理服務作為公共衛生服務的內容之一，也是農村應急管理工作的一個重要手段。從我國應對新冠肺炎疫情的情況來看，突發事件最能考驗民眾的心理健康。一旦農村發生重大傳染病疫情，必將對農村居民心理造成一定恐慌。以色列建立的社區壓力與焦慮治療中心有效降低了基層民眾在戰爭與疫情雙重壓力下的心理恐慌，對于疫情防控具有重要意義。針對突如其來的新冠疫情，農村地區可利用醫療機構、高校、協會等專業機構以及社會公益組織開通的心理援助熱線、心理援助平臺，聯合社區工作人員，采取“線上+線下”的方式向當地重點人群提供心理疏導和心理救助。另一方面，要重視輿論的宣傳引導作用，如埃博拉病毒疫情引起恐慌的一個最重要原因就是媒體傳播影響。農村地區的疫情防控要做好民眾心理干預，嚴格把控輿論、抵制謠言，將積極心理干預滲透到農村社會的每個角落。

參考文獻

[1]曹舒，米樂平.農村應對突發公共衛生事件的多重困境與優化治理--基于典型案例的分析[J] .中國農村觀察，2020（3）：2-15.

[2]劉春呈.突發公共衛生事件防控背景下的社區網格化管理研究[J].江南大學學報（人文社會科學版），2020，19（2）：5-13.

[3]劉雪榮，夏叢旺.我國農村公共衛生體系存在問題和優化策略[J] .職業與健康，2013，29（13）：1665-1667.

[4] 張國磊，馬麗.重大疫情下的農村封閉式治理：情境、過程與結果--基于桂中H村的調研分析[J] . 西北農林科技大學學報（社會科學版），2020，20（3）：32-41.

[5] 夏紅，洪哲芳.我國農村公共衛生資源配置現狀與對策探討[J].環境與職業醫學，2010，27（6）：382-384.

（責編：徐世紅）