鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村土地制度改革初探

夏浩

摘 要：該文剖析了我國(guó)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的缺陷及其后果，提出了促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的農(nóng)地制度改革設(shè)想。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是健全現(xiàn)代社會(huì)治理格局的固本之策。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村振興總體水平不高，且地域差異明顯，應(yīng)通過(guò)完善集體土地所有制、明晰土地征用范圍、提高對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)、發(fā)展新型農(nóng)村社會(huì)保障模式、加快農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)建設(shè)等措施，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地制度在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村土地制度;集體土地所有制

中圖分類號(hào) F311文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2020）15-0011-04

中國(guó)是一個(gè)擁有14億多人口且農(nóng)村人口占半數(shù)以上的發(fā)展中國(guó)家。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，不能沒(méi)有強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)、美麗的鄉(xiāng)村、富裕的農(nóng)民、文明的鄉(xiāng)風(fēng)和科學(xué)有效的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。從新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾以及中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的歷史要求和當(dāng)代中國(guó)國(guó)情出發(fā)，黨的十九大決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2019年末全國(guó)大陸總?cè)丝?40005萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口84843萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?0.6%。目前，我國(guó)農(nóng)村聚集了數(shù)以億計(jì)的剩余勞動(dòng)力，較低的城鎮(zhèn)化水平既不利于農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，又不利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)能力和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。

經(jīng)驗(yàn)表明，土地制度合理與否不僅關(guān)系到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的鞏固，而且關(guān)系到鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。土地既是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)資料，也是億萬(wàn)農(nóng)民的生存保障，處理好農(nóng)村土地制度與鄉(xiāng)村振興發(fā)展之間的關(guān)系，對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有著十分重大而深遠(yuǎn)的意義。

恩格斯曾經(jīng)指出，一個(gè)民族一刻也不能沒(méi)有理論思維。十六屆四中全會(huì)就已經(jīng)提出“兩個(gè)趨向”的重要論斷，即在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。“兩個(gè)趨向”重要論斷為新時(shí)期深化農(nóng)村土地制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指明了方向。黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“二十字”總要求，即產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。筆者通過(guò)剖析鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村土地制度缺陷，找出其中不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度安排，提出進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革的方案和建議。

1 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本特征及其缺陷

土地產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)因人們占有、使用、處置和支配土地而形成的一套行為規(guī)則，用于影響和調(diào)節(jié)人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。一般而言，土地產(chǎn)權(quán)制度可具體分為土地所有權(quán)制度、土地使用權(quán)制度以及國(guó)家土地管理制度（包括土地征收制度）。中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，經(jīng)過(guò)建國(guó)初期的土地改革，尤其是經(jīng)過(guò)20世紀(jì)70年代末以土地家庭承包制為標(biāo)志的農(nóng)村改革，已形成了一套具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。應(yīng)該說(shuō)，中國(guó)土地改革是富有成效的，但現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度并不完善，其內(nèi)在缺陷也很明顯。

1.1 農(nóng)村土地所有權(quán)制度 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地實(shí)行勞動(dòng)群眾集體所有制。《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有”。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有效產(chǎn)權(quán)應(yīng)具有排他性和明晰性。由于我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的邊界模糊，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體都可以擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)，加之集體成員因婚喪嫁娶、生老病死、體制變更等而經(jīng)常發(fā)生變化，集體成員對(duì)集體土地所有權(quán)及土地資產(chǎn)保值增值的關(guān)切度不高，其結(jié)果必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)實(shí)際上被各級(jí)政府所控制，村委會(huì)在農(nóng)村社會(huì)生活中異化為基層政府的派出機(jī)構(gòu)。在土地征收過(guò)程中，由于集體成員的談判努力與利益回報(bào)的不對(duì)稱，“搭便車”和“暗箱操縱”現(xiàn)象嚴(yán)重，土地補(bǔ)償費(fèi)用普遍較低，一些失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。由于農(nóng)民土地所有權(quán)存在制度安排上的缺陷，致使農(nóng)村基層矛盾層出不窮，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理成效不明顯，社會(huì)轉(zhuǎn)型緩慢。這一制度對(duì)于鄉(xiāng)村振興而言：一方面，由于土地所有權(quán)模糊，造成土地的濫征濫用，耕地銳減;另一方面，由于農(nóng)民集體所有權(quán)虛置，致使農(nóng)村土地征用補(bǔ)償和就業(yè)安置標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不利于農(nóng)民市民化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化。

1.2 農(nóng)村土地使用權(quán)制度 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地使用制度以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為主要特征。相對(duì)于人民公社“一大二公”的體制模式，農(nóng)民家庭以承包合同的形式獲得了土地使用權(quán)，土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)邊界相對(duì)清晰，從而極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民投資經(jīng)營(yíng)土地的積極性，減少了人民公社體制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織內(nèi)部的監(jiān)督成本和“搭便車”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度增長(zhǎng)。據(jù)林毅夫[1]測(cè)算，1978—1984年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值以不變價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)了42.23%，其中46.89%歸功于家庭承包責(zé)任制取代集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的體制，化肥施用量增加的貢獻(xiàn)占32.2%。化肥和其他投入要素使用量的增加部分是由于農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，提價(jià)貢獻(xiàn)占15.98%。

家庭承包責(zé)任制雖然解決了廣大人民群眾的溫飽問(wèn)題，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，但是并沒(méi)有成為帶動(dòng)農(nóng)民從溫飽走向富裕的制度安排。時(shí)至今日，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制被逐漸破除，大批農(nóng)民棄耕進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地拋荒比較嚴(yán)重。此外，務(wù)工農(nóng)民仍將土地作為確保生存的最終保障，不愿將承包地交由集體重新發(fā)包，并且農(nóng)村土地按人口平均承包使農(nóng)民天然地享有一份土地財(cái)產(chǎn)，同時(shí)也導(dǎo)致農(nóng)民耕種的地塊零碎細(xì)小，不利于機(jī)械化耕作及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。以上種種跡象表明，以集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)為特征的現(xiàn)行農(nóng)村土地使用權(quán)制度不僅不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富奔小康，而且也不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.4 發(fā)展新型農(nóng)村社會(huì)保障模式，促進(jìn)農(nóng)地高效利用 目前我國(guó)農(nóng)村還未建立起高水平的社會(huì)保障制度。一方面，中國(guó)農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)過(guò)高[6]，要在短期內(nèi)建立一種以個(gè)人付費(fèi)為基礎(chǔ)的高水平社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的;另一方面，對(duì)于一項(xiàng)涵蓋中國(guó)6億農(nóng)村人口的社會(huì)保障計(jì)劃，要政府來(lái)承擔(dān)其全部費(fèi)用也是不可能的。當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化中期這一經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能并沒(méi)有因進(jìn)城務(wù)工人員的增多而弱化，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工仍不放棄承包地就是明證。筆者認(rèn)為，農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是新時(shí)期農(nóng)村社保的發(fā)展方向。在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，征用土地入股以市場(chǎng)化方式運(yùn)作，鼓勵(lì)分散的農(nóng)戶以土地使用權(quán)入股種田大戶、專業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)和龍頭公司，農(nóng)戶持股分紅。農(nóng)戶股權(quán)分為基本股和流通股，基本股被賦予保障農(nóng)戶糧食安全的功能，流通股體現(xiàn)土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)功能，基本股不能上市流轉(zhuǎn)，流通股可以入市流轉(zhuǎn)。采取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股有利于盤活土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，既達(dá)到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目的，又可以將農(nóng)民從“舒爾茨低水平陷井”中解救出來(lái)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供勞動(dòng)力保障和資金支持。

2.5 加強(qiáng)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置 市場(chǎng)是一種通過(guò)把買者和賣者匯集在一起交換商品的機(jī)制，土地市場(chǎng)是土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)中所發(fā)生的土地供求雙方關(guān)系以及整個(gè)產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域，只要存在土地產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系，就必然存在土地市場(chǎng)。目前，我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)發(fā)展遲緩，相關(guān)制度供給短缺，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展。無(wú)論是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的需要，還是城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，加快農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)已迫在眉睫。這是因?yàn)椋海?）從宏觀背景看，由于工業(yè)化和城市化發(fā)展，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)水平大為提高，使得城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)要素全面整合、重新配置的新時(shí)期，因而需要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)一步加以調(diào)整與優(yōu)化。（2）從農(nóng)業(yè)發(fā)展階段看，我國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入規(guī)模化、市場(chǎng)化、專業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，這既是國(guó)際農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的要求，也是我國(guó)農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的客觀要求，而我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系顯然不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和發(fā)展的要求。（3）從當(dāng)前農(nóng)村土地配置看，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)村土地資源通常按家庭大小、土地肥力、居住地遠(yuǎn)近分配給農(nóng)戶，由于我國(guó)人地比率較高，這種土地分配方式往往導(dǎo)致地塊分散[6]，在高度人格化的農(nóng)村社會(huì)自發(fā)開(kāi)始了土地流轉(zhuǎn)，但由于土地市場(chǎng)建設(shè)滯后，目前土地流轉(zhuǎn)面積不到耕地面積的40%，且土地糾紛時(shí)有發(fā)生。

綜上所述，發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)是應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化歷史大趨勢(shì)的必然選擇，有利于優(yōu)化土地資源配置，可以更好地將技術(shù)、資本、勞動(dòng)力進(jìn)行組合，解放農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)必須從構(gòu)建土地中介機(jī)制和創(chuàng)新土地使用權(quán)交易制度入手，以有效降低土地使用權(quán)交易成本和確保市場(chǎng)秩序。政府作為宏觀調(diào)控的主體，應(yīng)密切關(guān)注土地市場(chǎng)運(yùn)行，科學(xué)運(yùn)用宏觀調(diào)控手段積極引導(dǎo)土地市場(chǎng)運(yùn)行，防范市場(chǎng)失靈。

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（責(zé)編：徐世紅）