移動政務與公共服務創新：挑戰、局限與改革

郭小聰 趙金旭

[摘 要] 移動互聯網迅速崛起并深刻影響政府公共服務供給。在公共行政學的政治—行政兩分框架下，分析移動政務對公共服務創新的挑戰：一方面以公眾需求為中心提供公共服務;另一方面重塑官僚制內部組織流程和外部職能邊界，從根本上提高公共服務效率。通過技術決定論與社會建構論的爭論，指出移動政務促進公共服務創新的局限性：移動信息技術在促進公共服務創新的同時，也受到文化、制度等社會因素制約。就如何提高中國移動政務推動公共服務創新的作用提出了組織層面完善政績評價機制、制度層面明晰數據產權、個體層面彌補數據鴻溝的改革建議。

[關鍵詞] 移動政務;公共服務創新;國家治理;改革

[中圖分類號] D63-39 ? [文獻標識碼] A ? [文章編號] 1673-8616（2020）04-0001-15

習近平總書記多次強調，“當今世界，新科技革命和全球產業變革正在孕育興起”[1]。如何在新一輪的科技浪潮中，把握機遇，迎接挑戰，推進國家治理現代化，是關系“兩個一百年”奮斗目標的重要時代課題。移動互聯網，作為移動通信與傳統互聯網融合的產物，既是新科技革命典型代表，又是關系國計民生和基本公共服務供給的基礎保障。

隨著智能手機的迅速普及，越來越多的公共服務，如政府信息公開、消費者投訴、納稅、企業注冊登記、交通處罰、社區服務等，都可以通過移動互聯網完成，移動電子政務（簡稱移動政務）迅速崛起并深刻影響公共服務供給。移動互聯網帶給公共管理、市場監管、社會治理的是越來越多的熊彼特式的“創造性破壞”[2]。公共服務作為現代公共行政的核心[3-4]，也可能面臨根本性的范式變遷[5]。在政治—行政兩分的框架下，威爾遜認為公共行政學有兩大目標：一是研究政府如何做滿足公眾意愿的事;二是研究政府如何最高效率、最低消費地完成這些事[6]。本文將在公共行政學政治—行政兩分框架下，通過分析移動政務如何推動公共服務創新的問題，探討中國移動政務發展路徑。

一、移動政務對公共服務的挑戰：以公眾需求為中心

麥克斯懷特認為，行政無法回應公民訴求是當代公共行政的最大合法性危機[7]。沃爾多認為，公共行政必須具有政治回應性，滿足公眾的需求[8]。登哈特也認為，公共行政必須永遠堅持符合民意的規范和原則[9]。但是在政治—行政兩分的框架下，公共服務的提供面臨深刻的合法性危機——公共服務只能以政府提供為中心，難以做到以公眾需求為中心。其原因，一是公眾需求本身難以精確識別且高度分散，通過代議制層層傳遞之后，公眾意志難以在政府提供公共服務的決策中表達出來。二是政府決策之后，通過科層制提供公共服務的過程中，多層級委托—代理關系使公共政策目標函數不斷發生偏移，公共服務最終難以真正體現公眾意愿。

移動政務技術層面上的變化，促使公共服務供給從政府提供為中心向公眾需求為中心轉變提供了可能[10-11]。一是公共服務主動滿足公眾需求;二是大數據精確識別公眾需求;三是在雙向互動中實現公眾需求。這些改變都有利于從根本上彌補傳統公共行政的合法性危機。

（一）零距離主動滿足公眾需求

移動電子政務與傳統電子政務最大的不同就是移動終端（智能手機等）可以隨身攜帶，公眾可以隨時隨地連接互聯網，這樣就帶來了三個根本性的變化。第一，公共服務主動推送。傳統電子政務依然是以政府為中心，公眾被動去尋找公共服務，而移動電子政務則是主動將各種公共服務推送到公眾身邊[12]。第二，公共服務“零距離”傳遞。移動互聯網終端將公共服務隨時隨地地傳遞到公眾身邊，像隨身攜帶的物品一樣，公眾可以隨時隨地獲取這些公共服務。第三，公眾“碎片化”時間的利用。因為可以隨時隨地獲取公共服務，所以公眾便可以利用“碎片化”時間辦理公共事項。這使得公眾的時間利用策略發生改變，逐步從以政府提供公共服務的時間為中心，變成以公眾自己的時間安排為中心。公眾參與的行為、習慣、動機等都會向“公眾自身為中心”轉移[13]。

（二）大數據精確識別公眾需求

移動政務與公眾隨時隨地互動，大數據可以精確記錄下整個公共服務的服務過程。對這些大數據進行統計分析，政府部門便可以深度挖掘公眾需求，提前預測公眾需求，發掘不同公眾群體間的差異化需求，進而向公眾提供個性化和情境化公共服務[14-15]。大數據精確識別公眾需求，這從根本上促使公共服務供給從以政府提供為中心向以公眾需求為中心轉變。例如，精準扶貧政策成為黨的十八大以來國家治理的熱點問題，也是全面建成小康社會的重要戰略步驟。需要指出的是，正是移動互聯網帶來的大數據環境，為精準扶貧政策的實施提供了技術基礎[16]。以貴州省為例，其以“精準扶貧云平臺”為支撐，以農村基層“網格化管理數據庫”為保障，通過大數據分析，精確識別貧困人口需求，有針對性地向農民提供脫貧幫助[17]。精準扶貧政策只是移動政務環境下，無數“互聯網+社會治理創新”案例中的一個。2015年，國務院印發的《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》和《促進大數據發展行動綱要》等政策都強調，利用大數據更好識別公眾需求，提供更加精準、高效、優質，以公眾需求為中心的公共服務。

（三）在雙向互動中實現公眾需求

移動互聯網最根本的改變是實現了“線上”與“線下”的對接（online to offline），虛擬與現實的對接，這樣，一定空間內的資源可以實現前所未有的高效流通和精確配置。正是因為移動互聯網逐步解決了空間內任意兩行動者間信息不對稱的問題，所以由此出現了大量的新型商業模式1。同樣道理，一定空間內公眾與政府間的信息透明和實時雙向互動也催生了大量的新公共服務模式。例如，廣州市市場監督管理局將蔬菜快速抽檢信息通過移動微博、微信平臺實時開放給公眾，公眾可以隨時查到相應批次的蔬菜溯源信息、快速抽檢信息等，進而決定是否購買該蔬菜。再如，廣東省中醫院的手機門診掛號服務，公眾可以根據醫生出診情況，隨時隨地調整自己的就醫意愿，省去排隊時間，醫院也可以根據公眾掛號情況動態調配醫護資源。

實時雙向互動才能動態滿足公眾需求，真正實現以公眾為中心[18]。Bertot和Jaeger等認為手機社交媒體、維基百科、博客、微博等，大大促進了政府與公眾間的雙向互動，以公眾需求為中心的公共服務供給特征越來越明顯[19-20]。Breul等也認為，移動互聯網使公眾可隨時隨地與政務公共服務互動，使公共服務更加符合公眾的意愿，從而使“政府部門或者機構真正實現為公眾服務的使命”[21-23]。

實時雙向互動也對公權力形成制約，保證以公眾需求為中心。其原因為，一是互聯網的“留痕化”特點，政府工作人員與公眾的雙向互動過程都被數據記錄下來，公眾不滿意的服務細節可以找到證據，這使街頭執法人員的自由裁量權受到極大壓縮和制約[24]，從而保證了權為民所用和公共服務讓公眾滿意。二是移動政務的便利性，使公眾監督的成本大大降低，公眾可以隨時隨地投訴、舉報令自己不滿意的公共服務。三是在以微信、微博為代表的移動互聯網輿論環境下，手機拍照、錄像等任何隨時隨地可發生的個體行為都可能演變成為輿論焦點[25]，這給政府部門形成了巨大的輿論壓力，也在一定程度上對公權力形成了制約和監督。

二、移動政務提高公共服務效率：流程、平臺與網絡

威爾遜認為的公共行政學的第二個目標是研究如何最高效、最低成本地完成政府該做的事[6]。Graham和Hays也認為公共行政“最關注的是效率、責任和目標實現，及其相應的管理技術問題”[26]。弗雷德里克森也認為：“尋求到最有效的方法，或者說如何使用最有效的方法，來實現代表公共利益的政治決策，永遠是公共行政學關注的核心問題。”[27]移動互聯網能夠提高公共服務效率，原因是其沖擊到傳統公共服務供給的組織基礎——理性官僚制。移動互聯網對理性官僚制的改變，一是對官僚組織內部流程的重塑，二是對官僚組織與市場和社會邊界的重塑。尤其是第二方面，使政府、市場和社會三者機制在公共服務中的作用發生改變，可能會形成一種新的治理結構。以上兩方面的改變都會從根本上提高公共服務效率[19]。

具體而言，移動政務提高公共服務效率，一是因為移動互聯網對官僚組織流程的進一步重塑、簡化和理順;二是因為移動互聯網平臺企業承擔起越來越多的公共服務職能，這其實是市場的邏輯在公共服務供給中起到越來越大的作用;三是因為移動社交軟件使公眾嵌入更廣大的社會關系網絡中，便于公眾實現社會互助，這其實是社會自治邏輯在公共服務供給中發揮了更大的作用。

（一）移動政務重塑科層組織流程

馬克斯·韋伯認為，“從純技術的觀點來說，官僚制是最高效率的組織形式”[28]，但現實中的官僚制往往出現異化[29]，“鴿籠式”的專業分工壁壘，冗繁的規章，僵化的程序使官僚制成為效率低下的代名詞[30]。20世紀80年代，組織流程再造運動率先在私人管理中興起，其基本思想是，利用信息技術減少工作流程中的摩擦，實現跨功能、跨權限、跨層級的數據庫信息共享，從而大幅度提高生產效率[31-32]。組織流程再造運動傳播到公共管理領域成為新公共管理運動的重要組成部分[33]。例如，林登提出了“無縫隙政府”的概念，認為利用互聯網技術，建立以業務流程為中心的，直接面向公眾的公共服務組織流程，將會大大提高公共服務效率[34]。

移動政務進一步重塑公共服務組織流程。移動互聯網、物聯網、云計算、人工智能等技術會帶來科層組織內部結構的“化學反應”和“基因再造”，促使政府內部辦事流程的精減和重構，從而大大降低政府行政成本，提高政府辦事效率。一方面，移動互聯網顛覆了以地理空間分割為基礎的科層組織職能邊界和公共服務辦事流程[35]。政府跨部門的數據共享和數據開放帶來的移動政府一站式服務，不僅使政府的行政成本大大降低，而且使公眾不再需要訪問、寫信或打電話到某個具體部門來辦理某項服務，也不必在具體的時空內勞奔于不同地區、不同層級的政府部門，正如李克強總理所說：“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿。”另一方面，根據公眾需求重塑業務流程。通過對大數據進行統計分析，政府可以發掘出不同公眾群體的公共服務需求特性，進而根據公眾需求的特性，重新設計和調整科層組織內部業務流程，形成適應公眾個性化需求的，具有即時回應性的，扁平化和彈性化的科層組織業務流程。

（二）平臺企業提高公共服務效率

移動互聯網促使平臺經濟（platform economy）的興起1，先是Uber、Airbnb、Saleforce等共享經濟平臺在全球市場崛起，隨后滴滴、美團、優酷、支付寶、微信、ofo、摩拜等平臺在中國走紅。諾貝爾經濟學獎獲得者Tirole認為，與傳統企業相比，平臺企業發揮出了越來越多的公共服務功能。Evans認為，平臺企業提供越來越多公共服務，其實是互聯網對政府和市場邊界的重塑，即信息技術倒逼政府將許多公共服務職能逐步讓渡給互聯網平臺企業，或者在提供公共服務的過程中，政府部門越來越與平臺企業融為一體[36]。這本質上是用市場競爭，或者說是企業追求利潤最大化的動力去提供公共服務，因此，其效率要比具有天然壟斷特性的官僚制大大提高。

平臺企業提高公共服務效率主要表現在：第一，大量傳統的政府公共服務可以通過微信、支付寶等移動互聯網平臺傳遞給公眾。例如，社保管理、公積金管理、法院訴訟費繳納、簽證辦理等大量公共服務都可以用手機端支付寶App完成。這樣可以簡化政府大量的前臺業務，一些政府部門甚至可能只用保留管理公眾數據的職能。大量公共服務事項都通過契約外包給平臺企業，這其實是用市場的邏輯實現政府職能，因此可以提高效率。根據中國互聯網信息中心的數據，2018年上半年中國網民42.1%的公共服務是通過支付寶或微信的城市服務平臺獲取的。另外，23.6%的網民喜歡通過微信公眾號獲取公共服務，9.4%的網民喜歡通過手機端政務微博獲取公共服務[37]，并且這些數據仍在不斷迅速升高。第二，網上虛擬市場秩序的維護本身是一項重要的公共服務，而對此，平臺企業比政府更有效率優勢。一是因為與政府相比，平臺企業更具有技術優勢和大數據優勢，企業家和軟件工程師，比法官和政界人士更容易理解和執行網上規章[38]。二是因為企業的非正式處理過程，更適應環境變化，不容易抑制創新[39]。這也是許多學者提出“互聯網規制私有化”[40]的原因。

在Orlikowski的基礎上，Fountain也接受布迪厄的社會實踐理論[65]，在動態過程中探討技術與制度間的關系，提出技術執行分析框架來說明電子政務采納過程中技術和制度之間的關系。她首先區分了客觀的技術（objected technology）和被執行的技術（enacted technology）兩個概念。客觀的技術包括因特網、其他電信傳播技術、硬件和軟件等;被執行的技術包括用戶對技術的理解以及技術在特定情境中的設計和使用。客觀的信息技術會單向地對政府的組織形式和官僚網絡產生影響，但是能否產生最終的結果，取決于組織形式和官僚網絡與被執行技術的雙向互動過程。同時，制度安排也是在與組織結構、官僚網絡、客觀的技術以及被執行的技術之間雙向互動的過程中，產生最終結果。

從Fountain的技術執行框架來看，我們平時所說的移動政務，其實只是移動互聯網等客觀信息技術，而客觀信息技術往往只是一個觸發機制。能否帶來真正的公共服務創新，即實現公共服務以公共需求為中心，或真正提高公共服務效率，還要受到組織結構、官僚網絡、制度安排和被執行的技術等因素的影響（如圖2所示）。

四、移動政務促進公共服務創新的改革路徑：組織、制度與個體認知

為保持推理的嚴謹性，本文借助Fountain的技術執行框架來提出中國移動政務促進公共服務創新的對策和建議。Fountain的技術執行框架，是解釋電子政務（客觀信息技術）如何產生最終結果（公共服務創新）的經典解釋框架。因為移動政務是電子政務的一個子集，所以該框架也就適合解釋移動政務如何推動公共服務創新。如圖2所示，圖中的“結果”代表公共服務創新，圖中的“客觀信息技術”，代表我們平時所說的移動政務。從圖2可以看到，移動政務能否帶來公共服務創新，還要受組織結構和官僚網絡、制度安排和被執行的技術相互作用的影響。

中國移動政務發展迅速，政務App、政務微博、政務微信公眾號、政務頭條號已成為黨政機構發布權威信息、回應公眾關切的重要平臺[37]。然而，中國移動政務促進公共服務創新的潛力尚未充分發揮出來，即公共服務以公眾為中心和提高公共服務效率這兩個公共行政學的目標并沒有完全實現。借助Fountain的技術執行分析框架，本文認為其原因在于在發展移動政務的過程中，只注重客觀信息技術的發展，忽略了制度安排、組織形式和官僚網絡、被執行的技術三個變量對最終移動政務采納結果的影響。所以，本文提出以下改革建議。

（一）組織層面完善政績評價機制

在圖2左部中間位置，Fountain認為組織形式和官僚網絡在移動政務影響公共服務創新的過程中起到重要中介作用。客觀的移動信息技術首先對組織形式和官僚網絡產生影響，進而才能影響到技術執行過程，最終導致公共服務創新的結果。Fountain所說的組織形式和官僚網絡，在中國是指科層組織。從這個角度來看，有的移動政務不能帶來公共服務創新的原因是，官員的政績觀出現了偏差，有些地方官員發展移動政務往往是為了創造政績以獲得晉升，而不是更好地服務公眾。發展移動政務成了地方創新的代名詞，以及地方官員宣傳自己，吸引上級注意，獲得晉升機會的“政績工程”。這符合新制度主義理論所說的：“與制度環境相適應的結構、程序和戰略，能使組織獲得內部、外部資源支持，人員認同和人員間相互信任等好處。”[66]因此，只有從制度層面解決好移動政務發展過程中的評價激勵問題，保證地方政務發展移動政務的目標函數指向公共利益最大化，而不是官員個人利益最大化，或者政府組織內部利益最大化，這樣，移動政務才能真正帶來公共服務創新，實現以公眾需求為中心，真正提高公共服務效率。

（二）制度層面明晰數據產權

如圖2左下角所示，Fountain認為制度安排會與組織形式和官僚網絡雙向相互影響，進而對移動政務促進公共服務創新的過程產生影響。Fountain所說的制度安排，在中國情境下，最適合指數據產權制度。科斯認為，在交易成本為正的世界中，產權的明確界定或賦予誰，對資源配置和經濟運行至關重要[67]。然而，在數據日益成為社會核心資源的情況下，中國并沒有一部法律對數據的占有、使用、收益和處置權利進行明確規定。這給解決個人隱私保護、網絡安全監管、數據交易市場的健全、數據開放等一系列問題帶來困難。在某種程度上，數據是一種權力[68-69]，解決不好數據產權所屬問題，就解決不好移動政務為誰服務的問題，導致數據權力成為謀取私利的工具，而不是公共利益最大化的工具，也就從根本上違背了公共行政的兩大目標——以公眾需求為中心和提高公共服務效率。例如，政府將大量公共服務轉接在一些企業平臺上，企業會獲得大量網民的個人數據，但這些數據往往是在公眾不知情、無授權的情況下無償獲得的，對于追求利潤最大化的企業來說，很難保證其僅用這些“數據資產”維護公共利益最大化。但由于技術壁壘、監管力量碎片化及對企業經營自主性的保護等原因，政府的監管力量又很難深入平臺中，保證網民的個人數據安全。再如，在沒有明確界定數據產權的情況下，具有技術優勢的專業人員，可以通過專門的數據收集軟件，對網民的地理位置信息、網上購物、網上社交等各種信息進行收集，一方面是對個人隱私的嚴重侵犯，另一方面也是給國家安全帶來挑戰。因此，只有在國家層面盡快推出基礎性立法，對數據產權進行明確的界定，劃清網民、企業、社會組織、政府等各主體對互聯網數據的占有、使用、收益和交易權，才能從根本上為隱私保護、數據市場建立、數據開放、政府網上監管等提供制度保障，也是中國移動政務促進公共服務創新的制度基礎。

（三）個體層面彌補數字鴻溝

在圖2中間部分，Fountain認為被執行的技術在移動政務推動公共服務創新的過程中，起到了終端中介作用。Fountain所說的被執行的技術，是指在個體層面，行動者與技術互動的過程，即客觀的信息技術被引入組織之后，在組織結構和官僚網絡，以及組織外部的制度安排的交互影響下，客觀的信息技術需要由不同行為個體的認知、接受、使用后，才能最終取得公共服務創新的結果。Fountain認為，被執行的技術，既是指官僚組織內部的工作人員個體對技術的認知、接受和使用過程，又是指官僚組織外部的公眾個體對技術的認知、接受和使用過程。就中國的國情而言，本文認為其更適合指公眾對客觀移動信息技術的認知、接受和使用，因為不同的公眾群體對信息技術的理解和使用能力各不相同，這就會導致數字鴻溝的問題，加劇社會不公平程度。

Jaeger和Bertot認為，互聯網帶來的益處，不是對所有人都是平等的[70]，它往往凝固社會分層[71]，造成同質化的人口和社會心理的集聚，如高學歷、交際良好、高薪的專業人士會在網上聚集在一起[72]，這造成傳統社會階層間的差距進一步拉大，弱勢公共服務用戶會進一步被邊緣化[73]。移動互聯網的發展，一方面，可能帶來社會隔離。例如，Core發現，95%的網民只關注那些與自己個人觀念相近者的微博，這造成微博領域的“隔離”[74];Hindman也觀察到，經常在博客上討論政治和社會問題的，往往是具有社會精英背景的人[75]。另一方面，移動互聯網可能強化“技術專家主義”，那些具有特殊編程技巧的少數人員，往往對決策產生重大影響[76]，“代碼的寫手”成為法規的制定者，決定互聯網上什么是違約，什么隱私應該保護，什么樣的匿名應該允許[77]。因為職業、年齡、城鄉、區域、民族等原因，各種群體對移動互聯網的接受和使用能力各不相同，因此中國在移動政務發展過程中，需要制定專門的政策來提高相對弱勢群體對技術的接受能力，讓他們感受到技術是有用的，并且是易用的[78]，這樣才能縮小數字鴻溝，保證公共服務做到以公眾需求為中心和真正提高公共服務效率。

五、結論和討論

新科技革命像一輛飛馳的列車，呼嘯而來，能否搭上這趟列車，推動中國國家治理現代化，關系“兩個一百年”宏偉目標的實現，關系人民的幸福、社會的和諧和國家的長治久安。借助移動互聯網這只新科技革命的“領頭羊”，推進公共服務創新，實現以公眾需求為中心提供公共服務，切實提高公共服務的效率，就是新科技革命推動國家治理現代化的典型方式。公共服務提供，正是與人民群眾日常生活關系最為密切，最影響公眾對政府評價的領域。公眾心目中的政府形象，就是在政府提供的公共服務方不方便、有沒有效、能否滿足其需求等這些小問題中建立起來的。因此，移動互聯網促進公共服務創新的問題具有重要意義。

本文首先在公共行政學的政治—行政兩分法的框架下探討了移動政務如何推動公共服務創新。一方面，移動政務以公眾需求為中心，可以零距離主動滿足公眾需求，用大數據精確識別公眾需求，在雙向互動中實現公眾需求。另一方面，移動政務重塑官僚制（科層制）的內部組織流程和外部職能邊界，通過政府、市場、社會三種機制的改變從根本上提高公共服務效率，具體表現在移動政務重塑官僚組織（科層組織）流程、平臺企業提高公共服務效率、社交網絡促使公眾自我服務。其次，借助技術決定論與社會建構論的爭論，指出移動政務促進公共服務創新是有局限性的，因為其前提假設建立在極端技術決定論之上。本文認為客觀的移動信息技術只能是影響公共服務創新的一個“觸發機制”，能否真正帶來理想結果，還要受到官僚組織（科層組織）、制度安排、技術被執行過程的影響。最后，本文借助Fountain的技術執行框架，提出中國移動政務發展的對策建議：組織層面完善政績評價機制、制度層面明晰數據產權、個體層面彌補數據鴻溝。

需要說明的是，“技術永遠是工具，只能實現技術理性，不能實現價值理性”[79]，中國移動政務發展要特別注重效率與公平的統一。上文所述的一系列問題，最深層原因是僅在技術理性層面追求效率，忽視價值理性層面的公平。這其實是管理主義結果導向思維的延續[80-82]。沃爾多、弗雷德里克森等很早就對管理主義提出批判，認為公共行政必須保證公平、正義、民主、參與等基本公共價值[83-84]。因此，處理好公平與效率的關系，移動政務才能真正帶來公共服務的創新。

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[責任編輯：楊 ?彧]

Abstract： Rapid development of mobile Internet has great impacts on the supply of public service provided by the government. This paper analyzes the challenges of mobile e-government on the innovation of public service in the politics-administration dichotomy under the public administration framework. On the one hand， the public service is centered on public needs; on the other hand， it reshapes the internal organization procedures and boundaries of external functions of bureaucratic system to improve the efficiency of public service. It points out the limitations of mobile e-government to promote public service innovation through the analyses on determinism of technology and social constructivism： although the mobile information technology promotes the innovation of public service， it is also restricted by social factors such as culture and social system. Finally， this paper proposes the reforms measures regarding how to improve the innovations of public service through mobile e-government in China such as improving the performance evaluation mechanism at organizational level，clarifying the data property rights at institutional level， and bridging the data gap at individual level.

Key words： mobile e-government; innovation of public service; national governance; reform