“雙困”地區治貧進程中市民化與脫貧耦合分析

王飛

[摘 要] 在促進新型城鎮化與鄉村振興協同發展的背景下，通過調查發現，“雙困”地區在治貧進程中，市民化（城鎮化）與脫貧呈現宏觀與微觀“雙重”耦合現象：主要依托轉移就業和易地搬遷舉措，新型城鎮化與消除絕對貧困的精準脫貧在縣域宏觀層面耦合;以五項資本和五個維度指標為紐帶，農村轉移人口市民化與根治相對貧困的精準脫貧在個人家庭微觀層面耦合。然而，在提升市民化（新型城鎮化）與精準脫貧耦合質量時，遭遇了宏觀耦合舉措轉型難度大與微觀耦合紐帶聯結弱等瓶頸。為此，應將宏觀耦合舉措向教育引領與產業支撐拓展，大力發展縣域經濟產業與教育事業，分類穩步促進市民化與脫貧，持續有效推進教育與技能培訓。

[關鍵詞] 治貧進程;農村轉移人口;市民化;精準脫貧;耦合

[中圖分類號] F32 ? ?[文獻標識碼] A ? ? [文章編號] 1673-8616（2020）04-0045-09

一、研究緣起與治貧進程

黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議吹響了向貧困宣戰的集結號。對于集中連片特困地區和整體性深度貧困地區（以下簡稱“雙困”地區）而言，其發展不平衡不充分突出，存在貧困面廣、深度貧困、脫貧成本高與難度大的特點，治貧面臨“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅”的困局。大力實施各項政策舉措，在“雙困”地區助貧、扶貧、減貧、脫貧、防止返貧，對于脫貧致富與全面建成小康社會具有重大意義。國務院于2016年印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》，將轉移就業脫貧作為精準脫貧的戰略途徑，要求加強貧困人口職業技能培訓和就業服務，保障轉移就業貧困人口合法權益，開展勞務協作，推進就地就近轉移就業，促進已就業貧困人口穩定就業和有序實現市民化，有勞動能力和就業意愿未就業貧困人口實現轉移就業。西藏作為全國唯一的省級“雙困”地區，其城鎮化率低，脫貧難度極大。2019年10月30日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。《西藏自治區“十三五”時期脫貧攻堅規劃》規定，大力發展縣域經濟，完善城鄉均等的貧困對象公共就業創業服務體系，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的貧困農牧民工有序實現市民化。市民化不僅僅是農民社會身份和職業的一種轉變（非農化），也不僅僅是農民居住空間的地域轉移（城市化），而且是一系列角色意識、思想觀念、社會權利、行為模式和生產生活方式的變遷，是農民角色群體向市民角色群體的整體轉型過程 [1]。基于資本視角，應該以流入地市民的各項資本水平作為市民化的參照，為此，農村轉移人口市民化是指，較之于流入地市民的各項資本狀況，補齊農村轉移人口經濟資本、人力資本、社會資本、心理資本、政治資本等資本短板，實現資本均勢，獲得城市戶籍，適應當地工作和生活，并與當地市民有效融合的過程與結果。

近年來，諸多學者基于不同研究視角，綜合定量研究與質性研究方法，對農民工貧困問題進行深入研究，僅個別學者探討了市民化（城鎮化）同脫貧的耦合狀況，這些零星的研究主要探討的耦合舉措為異地扶貧搬遷和教育扶貧。何得桂和董宇昕認為，移民搬遷安置可稱為山區擺脫貧困的“治本之策”，從被動型治理邁向預防式治理是減災治貧的發展方向，移民搬遷式就近城鎮化要成為中國新型城鎮化發展的重要推進模式之一 [2];鄒英和向德平認為，易地扶貧搬遷貧困戶市民化存在文化、經濟與身份角色等層面的困境，并提出其路徑選擇 [3];呂翠麗和何玲玲認為，為克服廣西少數民族聚居地區在脫貧攻堅遭遇的阻力與困難，可構建易地扶貧搬遷與市民化相耦合的機制，實現搬遷人口市民化助力易地扶貧搬遷的同時以易地扶貧搬遷帶動搬遷人口市民化的雙重目的 [4]。在鮮有的市民化與脫貧耦合研究成果中，鮮見從微觀層面依托耦合紐帶分析二者耦合狀況的研究。賀坤和劉林應用多維貧困測度方法進行測算，發現造成農民工貧困的關鍵因素不是收入低，而是農民工的非市民化身份帶來的各類制約，這些制約影響了農民工脫貧甚至導致其返貧，推動農民脫貧的關鍵是推動農民工的市民化 [5];李友得和范曉莉認為，新生代農民工由于綜合素質能力偏低、缺乏競爭力的職業技能及文化沖突和心理排斥等原因使其陷入可行能力貧困，為此，應基于職業教育“精準扶貧”的視角，在明確新生代農民工職業教育需求的基礎上，構建學歷職業教育、職業技能培訓、社區融合性教育的三層次全覆蓋職業教育體系，進而促進新生代農民工市民化與脫貧 [6]。現有關于市民化與脫貧耦合的研究中，多數是將市民化置于擺脫絕對貧困的治貧進程中，剖析二者耦合效應狀況，尚無基于擺脫絕對貧困與相對貧困的整個治貧進程中，對“雙困”地區市民化與精準脫貧耦合機理進行解析的研究。

根據世界貧困治理經驗與中國的政策和實踐，以及貧困主要包含絕對貧困與相對貧困兩層含義，可將我國治理貧困的進程分為解決絕對貧困和解決相對貧困兩個階段。其中，解決絕對貧困階段主要包括減少貧困與根治貧困兩個環節，減少貧困環節主要采用的策略為助貧與扶貧，根治貧困環節的策略主要有精準脫貧與防止返貧等。從我國脫貧中“兩不愁三保障”的底線要求可知，當前我國的脫貧攻堅任務旨在解決絕對貧困問題;解決絕對貧困問題之后，還應繼續向前邁進，著力解決相對貧困問題，以期滿足人民日益增長的美好生活需要。由此可見，在治貧進程中，我國尚處于第一階段的第二環節。通過分析我國各地采取的一些政策措施在促進農村轉移人口市民化與脫貧的效果發現，農村轉移人口市民化與脫貧呈現耦合現象。

二、市民化與脫貧的“雙重”耦合機理

為厘清“雙困”地區市民化與脫貧的耦合狀況，通過調查和分析發現，市民化與脫貧呈現宏觀層面與微觀層面的“雙重”耦合機理，即依托轉移就業與異地搬遷在宏觀層面呈現耦合狀態，農村轉移人口依托“五項”資本與五個維度，在市民化與精準脫貧呈現微觀耦合狀態。

（一）宏觀耦合機理：新型城鎮化?“雙轉”舉措?精準脫貧

在諸多脫貧舉措中，轉移就業與易地搬遷見效較快、耗時較短，教育扶貧與產業扶貧效果好但耗時較長且難度大。在治貧進程中，市民化與脫貧的“雙重”耦合機理主要呈現宏觀耦合機理與微觀耦合機理兩個層面。新型城鎮化是以人的城鎮化為核心，由于衡量新型城鎮化水平的關鍵指標為人的城鎮化水平（即市民化水平），推進新型城鎮化的關鍵在于促進農村轉移人口市民化，為此，基于宏觀視野可將市民化等同于新型城鎮化。市民化與脫貧的宏觀耦合機理為地方政府在推進新型城鎮化與完成脫貧攻堅任務時，力求見效快主要是依托“雙轉”舉措，即在“雙困”地區通過轉移就業與易地搬遷（轉移安置），快速實現精準脫貧;反之，脫貧后可將更多優質資源投入在“雙困”地區，進一步優化與升級“雙轉”舉措，推動新型城鎮化高質量發展，進而提升市民化水平。從我國各地城鎮化與脫貧的實踐經驗來看，宏觀層面城鎮化與脫貧耦合狀況主要在縣城與鄉鎮范圍內效果較佳，但是，“雙困”地區鄉鎮供給轉移就業的崗位極其有限，因而，其宏觀耦合的理想范圍是鄉鎮，現實范圍在縣城。

通過推動城鄉公共服務均等化與城鄉發展一體化，促進新型城鎮化帶動鄉村振興協同發展。“雙困”地區城鎮化與脫貧具有密切聯系，脫貧不僅需要提高貧困人口的收入水平，更應提升其生活質量，脫貧的過程同時也是促進新型城鎮化升質（提升質量）的過程。同理，新型城鎮化發展為脫貧營造環境與創造條件，凸顯人本發展理念，確保就業、教育、醫療、社保、住房等公共服務均等供給農業轉移人口。近年來，我國城鎮化水平穩步提升，與此同時，貧困發生率整體下降。2013年，在民族地區中，內蒙古的貧困發生率最低，城鎮化率最高，西藏恰恰相反[7]。“雙困”地區作為集中連片特困地區和整體性深度貧困地區，轉移就業在鄉鎮層面效果不佳，其較優選擇是縣級以上地區，應以縣城為突破口，縣城在基礎設施、公共服務、產業發展、人口吸納能力等條件相對成熟，依托新型城鎮化發展，保障農村轉移人口穩定就業，增加其收入，進而促進“雙困”地區脫真貧與真脫貧。對中國18個省（自治區、直轄市）2000—2014年的數據進行實證檢驗的結果表明，農村勞動力轉移有利于貧困的減少 [8]。農村勞動力轉移就業脫貧的作用機理，即農村勞動力轉移通過增加非農收入、提高農業勞動生產率和調整農村產業結構減少貧困 [9]。可見，城鎮化與反貧困在一定程度上具有契合性，即新型城鎮化能促進脫貧，實現反貧困要求發展新型城鎮化 [10]。

當前，“雙困”地區的主要脫貧策略是依據當地政治、經濟、社會、自然等因素，促進新型城鎮化發展，增強城鎮對農村轉移人口的吸納力與吸引力，對國家級貧困縣實施縣域脫貧，通過逐步助貧、扶貧、減貧、脫貧、防貧，最終根治絕對貧困。具體而言，依托“雙轉”舉措，新型城鎮化與精準脫貧的耦合機理分別為以下兩種。第一種是依托轉移就業二者的耦合機理：新型城鎮化建設→助貧、扶貧→農村轉移人口就業→短期經濟增收→不愁吃、不愁穿→減貧→加強城鎮公共服務建設→扶貧→保障義務教育、基本醫療→長期經濟增收→保障住房安全→減貧、脫貧→產生引領示范效應→新型城鎮發展增加吸納力與吸引力→新增轉移就業人口→……→新增轉移就業人口脫貧→……→村莊脫貧→……→鄉鎮脫貧→……→貧困縣脫貧→人的城鎮化→新型城鎮化升質。第二種是依托異地搬遷二者的耦合機理：新型城鎮化建設→助貧、扶貧→安置住房建設→異地搬遷安置→保障住房安全→安置區建設→加強城鎮公共服務建設→扶貧→保障義務教育、基本醫療→城鎮發展增加就業崗位→解決異地搬遷人口就業→經濟增收→減貧→不愁吃、不愁穿→脫貧→異地搬遷人口融入城鎮→人的城鎮化→新型城鎮化升質。

（二）微觀耦合機理：市民化?“雙五”指標?精準脫貧

以新型城鎮化與鄉村振興協同發展的理念與戰略目標為指引，有序推進“雙困”地區農村轉移人口就近市民化，這是在“雙困”地區城鄉融合發展進程中和消除絕對貧困的基礎上，根治相對貧困的現實策略與有效路徑。以農村轉移人口市民化的五項資本與精準脫貧（包括絕對貧困和相對貧困）的五個維度為紐帶，在農村轉移人口個人和家庭層面，實現市民化與精準脫貧的微觀耦合。其中，市民化的五項資本主要包括經濟資本、人力資本、社會資本、心理資本、政治資本;根據多維貧困理論，可將貧困分解為物質貧困、能力貧困、社會資源貧困、精神貧困、權利貧困五個維度。

經濟資本主要由工資、工作類型與工作穩定性、住房（住房類型、面積、環境）、負債（購房貸款、經商負債）、家庭收入、家庭消費（生活、購房租房、撫養子女、贍養老人、醫療）等構成。人力資本則由文化、語言、技能、工作勝任能力、健康狀況等構成。社會資本是由加入社團與工會狀況、與當地的親友聯結程度、工作獲取途徑等組成。心理資本主要是由心理素質、宗教信仰、生活習俗等構成。政治資本包括政治面貌、戶籍、政治參與、維權途徑、享有公共服務、“五險一金”購買情況等構成。物質貧困主要由配偶就業狀況、資產狀況、消費、生活條件等因素決定。能力貧困主要由教育、技能、健康狀況等因素決定。能力貧困是實質自由的喪失，體現在個人生活質量的低下和良好生活狀態的缺失 [11];因而，能力貧困在五個維度中處于基礎性地位，會影響乃至決定其他維度的貧困狀況。社會資源貧困主要由社會身份或地位、社會交往、社會參與等因素決定。精神貧困主要是由社會融合、精神狀態與態度（工作生活滿意度）、自我評價和未來預期、業余活動等因素決定。當前農村轉移人口的精神貧困表現為思想觀念落后（小農思想嚴重），角色意識模糊（既不覺得自己是純粹的鄉下人，也不認為自己是城里人），價值目標單一（掙錢，養家糊口），生活格調不高，社會融合度低，內心自卑、孤獨、空虛等 [12]。權利貧困主要由簽訂合同購買保險、子女教育、時間或工作強度等因素決定。

農村轉移人口要脫貧轉變成為市民，擺脫五維貧困為積累五項資本提供基礎保障，積累五項資本為鞏固擺脫五維貧困提供穩定支持。在市民化進程中，人力資本是前提，就業是基礎，住房是關鍵，社會資本（融合）是支撐，心理資本（認同）是核心，政治資本（參與）是保障。在目標城市擁有自己住房是傳統中國人在城市獲得歸屬感的主要載體，因此，可將農村轉移人口在流入地城市購房（落戶）與否作為判斷其轉變為身份層面的市民的依據，其后，在城市工作生活中，當農村轉移人口與當地市民實現五項資本均勢時，便轉變成為當地真正的市民。在治理貧困進程中，農村轉移人口能力欠缺、職業受限、收入不高、權利貧困等問題難以在短期內妥善解決，其中，能力貧困同時也是制約市民化進程的癥結所在。精準脫貧是解決農村轉移人口物質貧困、能力貧困、權利貧困的根本舉措，同時為推進農村轉移人口市民化夯實基礎。

第二，優質發展縣域經濟產業與教育事業。在短期內，“雙困”地區縣域經濟落后、支柱產業不旺與教育水平不高的局面難以改變，然而，在縣域發展中，新型城鎮化是引擎，鄉村振興是基礎，城鄉融合發展是途徑，城鄉一體化是結果。探索“雙困”地區縣域特色型新型城鎮化與鄉村振興協同發展模式，構建新型城鎮化與精準脫貧耦合發展的內核體系與互饋機制，整合“人才-技術-資金-土地”等關鍵要素，暢通與健全這些要素在城鄉流動與融合的體制機制。深入貫徹落實科教興國戰略，穩步推進縣域經濟產業興旺、教育水平提升。

（二）強化市民化與精準脫貧耦合紐帶根基

第一，分類穩步促進市民化與脫貧。由于不同地區、不同行政級別、不同經濟發展水平的城市市民化與脫貧的機遇及挑戰存在差距，就業機會多、收入高、公共服務水平高的城市，購房等生活成本高，落戶難，因此，根據農村轉移人口市民化與脫貧的意愿能力和目標城市狀況，可將其分為三類，依次推進市民化與脫貧：第一類是具有較強市民化與脫貧意愿與能力的農村轉移人口;第二類是具有較強市民化與脫貧意愿但能力稍弱的農村轉移人口，其工作和收入相對穩定，但在城市尚未購房;第三類是市民化與脫貧意愿與能力均較弱的農村轉移人口，工作與收入不夠穩定，在城市尚未購房。對于第一類，在鞏固其人力資本的基礎上，重在根除社會資源貧困與精神貧困，促進其社會融入與心理認同;對于第二類，應重在提升其人力資本和經濟資本;對于第三類，應著重根除物質貧困和能力貧困，穩步提升其人力資本，保障其政治資本即保障其社會保障等合法權益和子女教育。

第二，持續有效推進教育與技能培訓。在中國經濟轉型升級背景下，教育投入動力不足將不利于農民工人力資本的積累，容易回到多維貧困，難以真正融入城市 [14]。而教育培訓是幫助新生代農民工群體精準脫貧的內生動力，是提升其綜合素質能力的有效方式，是扶貧先扶智的重要路徑 [15]。因此，農村轉移人口不能等著政府促進市民化與脫貧，應積極通過終身教育與技能培訓，增加知識儲備與提升就業能力。此外，還應把支持農村轉移人口擺脫多維貧困、積累五項資本同增強農村轉移人口自我全面發展有機結合起來。深入挖掘“雙困”地區流出地與流入地基礎教育、終身教育、技能培訓優質資源，建立健全兩地教育培訓資源整合與共享機制，充分借鑒訂單培訓與教育券培訓等模式的經驗，探索與創新適合“雙困”地區農村轉移人口的教育培訓模式，切實提高其素質技能，根除能力貧困，積累人力資本，穩步推進市民化進程與鞏固脫貧成果，確保二者持續優質耦合。

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[責任編輯：丁浩芮]

Abstract： In the context of promoting coordinated development of new type of urbanization and rural revitalization， survey findings show that there is coupling relationship between citizenization （urbanization） and poverty eradication at both macro and micro-levels during poverty alleviation in the “double-poverty” areas：By relying on the measures such as transfer of employment and resettlement at the macro level of counties， there is a coupling relationship between new type of urbanization and targeted poverty eradication. At the micro level of individual families， with five capitals and five dimensions as the link， there is a coupling relationship between urbanization of rural migrant population and the targeted poverty eradication.However， while improving the quality of coupling between citizenization （new-type urbanization） and targeted poverty eradication， there exist bottlenecks such as great difficulty in the transformation of macro-coupling measures and weak connection of micro-coupling link.Therefore， macro-coupling measures should be extended to include education guidance and industrial support. Relevant measures should include vigorously promoting economic， industrial and educational development at the county level， steadily advancing citizenization and poverty eradication for targeted groups， and continuously and effectively promote education and skill training.

Key words： poverty governance; rural migrant population; citizenization; targeted poverty eradication; coupling