教師法律身份的類型觀及其界定依據
——關于教師法律身份的《教師法》修訂研究述評

張 軍，劉夢婷

(教育部普通高校人文社會科學重點研究基地北京師范大學教師教育研究中心，北京 100875)

一、問題提出

教師法律身份的界定是《教師法》修訂有關研究中的重要內容。近年來，社會各界對《教師法》修訂的呼聲越來越高，[1]學界對《教師法》的修訂也進行了廣泛的討論。我國現行《教師法》于1993年10月31日通過，1994年1月1日正式實施，從法律層面規定了教師的身份、權利和義務、資格和任用等方面，對我國教師隊伍建設和教育事業的發展意義重大。[2]隨著社會、經濟和政治等各方面外在環境的發展和變化，《教師法》中的一些規定不能完全符合時代的發展，存在一些問題并需要進行修訂，其中的首要問題就是教師的法律身份亟待明確。

目前學者對《教師法》修訂中教師法律身份的研究比較分散，不同的學者有不同的分析側重點，已有的研究尚未對《教師法》修訂的整體情況進行討論，因此缺乏對教師法律身份研究的全面了解。針對以上研究現狀，本文著重關注以下三個問題：目前《教師法》修訂研究對教師法律身份的界定提出了哪些重要的觀點？《教師法》修訂研究對教師法律身份的界定依據是什么？已有研究對我國《教師法》修訂中教師法律身份的研究有哪些啟示？為了回答以上問題，本研究以中國知網(CNKI)為檢索工具，圍繞“教師法律身份”進行主題搜索，摘選《教師法》修訂中的教師法律身份界定研究，并且對此研究領域的重要學者進行了文獻追蹤，盡可能地收集所有關于教師法律身份研究的期刊論文、學位論文和專著，在此基礎上，進一步對文獻進行篩選和聚焦，對重點文獻進行分析和梳理，進而形成《教師法》修訂研究中教師法律身份界定的主要觀點，并在此基礎上分析教師法律身份界定的依據，最后為《教師法》的修訂中教師法律身份的后續研究提出建議。

二、《教師法》修訂研究中教師法律身份界定的主要觀點

教師的法律身份是關于教師與其他各類教育主體之間法律關系的規定，是建構教師權利、責任與義務體系的核心依據，明確教師的法律身份是教師隊伍建設中的前置性與根本性問題。[3]對于教師的法律身份，不同國家和地區有不同規定，主要有公務員、教育公務員、國家工作人員、政府雇員、雇員等類型，但我國《教師法》沒有明確教師的法律身份。[2]為此，學術界在借鑒國際經驗的基礎上，針對我國目前教師法律身份進行了研究，同時考慮到不同類型學校的教師所承擔的職業公務性和專業性差別，學者針對不同類別學校的教師進行了分類研究，提出了教師法律身份的修訂建議。對教師法律身份的主要觀點和研究歸類匯總見表1，可以得出：根據教師服務學校的不同類型和不同學段，學者對教師的法律身份進行了不同的界定。基礎教育階段公立學校的教師主要有公務員、教育公務員、國家工作人員、公務雇員幾種法律身份定位，而高校教師和非公立學校的教師主要有雇員和特殊勞動者兩種法律身份定位。下文根據研究文獻從必要性和重要性兩個方面闡明不同觀點產生的機理。

表1 教師法律身份研究的主要研究及觀點

(一)教師法律身份的公務員說

基礎教育階段公立學校的教師，特別是義務教育階段教師的法律身份界定是研究的熱點。對于該階段教師法律身份的一種重要觀點是教師是公務員，直接參照現行的行政公務員進行管理。

將義務教育階段教師的法律身份界定為公務員，首先是基于該階段教師的職業特性。義務教育階段的教師，代表政府履行法定的義務教育普及義務，賦予其職業公務性。因此，堅持這一觀點的學者認為，教師作為國家公務員是教師職業公務性本質的必然要求。[4]將教師納入公務員管理，符合《公務員法》中對公務員的定位。《公務員法》中將公務員定位為：公務員是依法履行國家公職、納入國家行政編制、并且由國家財政負擔工資福利的工作人員。出于教師的工作性質，公立學校的教師，特別是普及義務教育階段的教師，其工作是國家意志的體現，義務教育階段的教師職業符合公務員要求，[5]如果進行法律修改，應該將義務教育階段的公立學校的教師納入公務員隊伍。[6]

將教師納入公務員管理，對解決我國基礎教育階段面臨的現實問題具有重要價值。首先是可以提高教師的經濟地位和政策地位，吸引更多優秀的人才進入教師隊伍，保證我國基礎教育質量。[7-9]其次，將教師納入公務員管理，有利于加強教師管理，實現教育均衡發展。由于教師屬于公務員，直接為國家服務，政府可以在區域內對教師進行調配，以保證教育均衡發展，有利于國家教育目標的實現。[10]

(二)教師法律身份的教育公務員說

教師法律身份的另外一種觀點是建立獨立的教育公務員制度，將取得教師資格證書并在公立普通中小學任職的教師身份確認為教育公務員。[11]

支持建立教育公務員制度的學者認為，與國家普通公務員相比，教師除公務性外，還具有專業性。其專業性體現在教師需要在非確定性的情境中，做出獨立判斷，體現了高度創造力和主體性價值。[12]也就是說，從工作屬性上看，教師并不完全等同于普通公務員，在研究教師法律地位時應當體現教師工作的獨特性。同時，《國家公務員暫行條例》與《公務員法》并不適用于教師，教師地位在法律上已然區別于公務員，若直接將教師納入公務員，在法理上和管理上存在現實困難。[5]因此，應當單獨建立教育公務員制度，將基礎教育階段公立學校的教師定位為教育公務員。[13]

教育公務員與普通的公務員相比，既可以體現其職業的公務性，又保留了教師職業的專業自主性。一方面，在教育公務員制度下，教師由政府直接任用和管理，履行國家教育任務，依法對其實施規范監督，維護公民的受教育權。[14-15]另一方面，因為教育工作本身也是一個專業性很強的工作，將教師的身份界定為教育公務員，也有利于區別普通公務員，發揮教師的專業性。將教師定位為教育公務員，同樣有助于提高教師經濟地位和政治地位，增強教師的職業吸引力。[16-18] [11]最后，教師作為教育公務員也有利于政府統籌教師資源，方便政府組織教師的城鄉流動，從而可以提高農村義務教育質量，推動教育的均衡發展。[19]

(三)教師法律身份的國家工作人員說

為了強化教師的公務屬性，提高教師的政治和經濟地位，除了公務員和教育公務員以外，學者還提出將義務教育階段教師法律身份界定為國家工作人員。

依照2017年新修訂的《刑法》第九十三條規定,“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”教師作為學校事業單位中的一員，將基礎教育階段的公立學校教師(特別是義務教育階段教師)的法律身份界定為國家工作人員，既符合法律現實，也符合教師職業特點。[5]這樣既可以保持現有的公務員概念不變, 又能反映公立學校教師是“公”職而非“私”職的職業特點。[6]并且從實際情況看，現在實行的教師聘任制是一種公務契約關系，在目前聘任制下教師仍隸屬于國家公職人員系列，在法律修訂中要落實教師的公職地位，以便加強教師專項法律法規體系建設。[20]

從應對現實教育問題來看，將教師的法律身份界定為國家工作人員，有利于保護教師權利，促進教師管理。由于目前《教師法》中對教師的法律身份不明確，教師的權益還得不到保障，損害教師權利的事件還在不斷發生，如教師待遇低，拖欠教師工資等問題，要徹底解決這個問題，就要從維護教師合法權益出發，而完善《教師法》，確立教師的國家工作人員身份，[21]就是保障教師權益的重要舉措。[22]此外，將教師確定為國家工作人員，也是受其他國家地區教師相關法律的啟示，特別參考我國臺灣地區《教師法》。[2]同樣，將教師確定為國家工作人員，也利于教師隊伍的區域管理，有助于推進實行地區教師交流輪崗制度。[23]

(四)教師法律身份的公務雇員說

通過研究，學者還提出義務教育階段公立學校教師的另一種身份——公務雇員，或者政府雇員。[24]公務雇員和政府雇員的雇傭主體都是政府，因此本文將兩種觀點統整為公務雇員。

公務雇員的身份界定，同樣是義務教育階段教師職業公務性和專業性綜合考慮的結果。學者認為，義務教育教師既不應該單純定位為雇員，也不能簡單定義為公務員，應該定位為公務雇員，以使得教師能夠兼有公務員和雇員的雙重身份。[25]這樣的身份定位從經濟學的視角對義務教育教師的法律地位進行了考量。從經濟學角度分析，義務教育具有外部性、教師人力資本的高度專用性，以及個人占有的天然性等特性，這些特性決定了義務教育交易的特殊性及其教師的職業特征，從這樣的角度看，義務教育教師同時兼顧并充分體現了其職業的公務性和專業性特征。[26]在公務雇員的法律定位下，教師由政府雇傭，教師與政府在平等自愿的基礎上建立雇傭合同關系，合同設定過程中，可以針對某些內容進行談判。也就是說，在教師聘用方面，依照《勞動法》和《勞動合同法》進行聘用；在教師的工資、福利待遇方面按照公務員標準進行管理,由此可以兼顧公務員和雇員的雙重身份。[27]

(五)教師法律身份的特殊勞動者說

對于非基礎教育階段的教師，特別是公立高等學校的教師，一些學者認為可以界定為特殊的勞動者。

學者之所以將教師身份界定為特殊勞動者，是因為公立高校教師既受行政法規和國務院另行規定的管理，取得定額編制后作為“國家干部”具備公職特性，又在高校人事糾紛方面受《勞動合同法》的管制，因而公立高校教師在法律地位上具有雙重屬性。為了解決這一矛盾，應當將與政府相關的“特殊法”與帶有私法內涵的《勞動合同法》之特質有機融合，從高等學校教師聘任的現實需求出發，解決我國現有法律法規中教師在聘任制度中法律地位模糊、甚至產生沖突的法律關系等問題，將高等學校教師定位為勞動者。[28]這也是綜合考慮人事制度改革下高校教師的社會地位、教育的社會公益性與公共性后的較好選擇。[29]

將高校教師的法律身份界定為特殊勞動者，首先強調了高校教師勞動者的身份，是區別于公務員的、更接近普通勞動者的身份；同時也考慮到高校仍然承擔著教育使命，需要考慮社會公益、公共內涵及專業特質等因素。[30]為此，一方面有望解決“學術功利化、行政化”等困境，以高質量的學術成果履行高校賦予的職業期待，充分體現教師的主體價值；另一方面通過區別于普通勞動者，可以反映出高等學校教師的教育者身份及高智力特性。[25]

(六)教師法律身份的雇員說

考慮服務學校的不同類型，一些學者認為雇員的法律地位適用于民辦教師與高校教師。與基礎教育公立學校教師的公務員、教育公務員等法律身份相比，雇員身份所承擔的公務性減弱，主要體現教師的專業人員身份。

各級民辦學校的教師，由于不受政府的直接管理，不必承擔普及義務教育的國家任務，公務性進一步弱化，更體現自主性，因此其身份界定區別于公立學校教師。而高等教育憑借其研究型屬性，區別于以教育教學為主要內容的基礎教育，高等教育中的教師應當具備更大的自主性。為此，在同時考慮立法和司法實踐的走向之后，可以得出結論，即我國公立高校教師的法律身份越來越遠離公務員，并逐漸成為適用《勞動法》和《勞動合同法》的雇員，因此高校教師和民辦學校教師應該定義為雇員，依照聘用合同和《教育法》實施管理。[15]這些教師與學校之間簽訂的合同應視作公法契約。[30]由于教師承擔教書育人的責任，以及高校教師注重學術研究的勞動特點，決定了其法律身份不能完全等同于工商企業的雇員。[31]

將高校教師，或者民辦學校教師的法律身份界定為雇員，依照聘用合同和《教育法》實施管理，主要的優勢在于給教育的自由發展給予了更多的空間，同時也減弱了對教師的監督強度，賦予了教師更多的自由權。[15]因此，這樣的身份界定，符合高校教師，或者基礎教育階段的非公立學校教師的身份特點。

通過總結不同觀點，可以看出關于《教師法》修訂的研究中，根據教師服務學校的不同類型，以及工作性質的差別，對教師法律身份進行了不同的定位。這些研究中關注最多的是基礎教育階段的教師，因為基礎教育承擔著國家的意志，是國家義務教育實施的基礎，是國家基礎性服務的體現。為了保障基礎教育的質量，促進基礎教育的管理，加強基礎教育的公共性，應當進一步加強公立學校教師的公務性，教師作為公職人員，在資格授予與認證、權益規定與維護等方面受政府的管理與監督。然而，在考慮到一些現實問題后，另一種觀點認為應當建立獨立的教育公務員制度，將基礎教育公立學校的教師界定為教育公務員，不僅可以體現教師的公務性，還能體現教師的職業特性。此外，也有學者基于雇傭勞動的教師雇傭方式，提出教師作為公務雇員、教師作為雇員、教師作為特殊勞動者等觀點。總的來說，以上教師法律身份類型觀的提出，是受經濟學、社會性、法學等多學科視角的影響，是教師職業的公務性、專業性特質在市場規律中相互抗衡的綜合選擇(見圖1)。

圖1 不同教師法律身份的特質對比圖

三、《教師法》修訂研究中教師法律身份界定依據的分析

(一)教師法律身份界定時考慮教師服務的學校類別

現行《教師法》對于教師身份的界定，未將學校的類別納入考慮因素，將所有“專門從事教育教學工作”等同對待。之所以這樣規定，是由于在《教師法》制定的時代，參與教育的各種學校和機構基本都屬于國家管理的公立性質，各種學校或機構中的教師，其身份性質和工作本質基本一致。

而目前我國的學校種類和層次出現多樣化，根據培養目標、入學條件、修業年限、管理體制和辦學形式的不同，形成了全日制學校、非全日制學校、各種形式的業余學校等不同類型的學校。[32]各種類型的學校又包含不同層次和階段的學校和教育機構，這些不同類型的學校和教育機構，承擔著不同的社會責任和功能。特別是義務教育政策實行后，從國家層面將小學和初中階段納入義務教育，義務教育階段的學校所承擔的使命已經區別于其他的學校和教育機構。

總的來說，不同學校和教育機構由于服務的學生對象和教育教學目標存在差別，勢必會影響服務于這些學校和機構的教師的職業特性，進而影響教師的身份界定。從前文對教師法律身份界定的觀點中，也可以發現部分學者在進行教師法律身份界定時，已經將該因素納入考慮范圍。因此，在今后的研究和《教師法》實際修訂中，服務學校類別是一個不可忽視的關鍵依據。

(二)教師法律身份界定時考慮工作的公務性和專業性

按照國際普遍觀點，教師是從事教育教學工作的專業人員，為了發揮教師的職業功能，應該加強教師專業人員的地位。[33]但是，由于時代的發展，教育已經成為了一個具有公共性的國家事業，教師職業就出現公務性的成分。也就是說，教師職業兼具專業性和公務性。為此，學者提出應該以公共性程度為考量確立教師法律身份，實施教師的分類管理。

總的來說，目前學界已形成共識，在教師身份界定時需要考慮教師職業的公務性和專業性程度。如果其工作更多地體現了國家意志，比如公立幼兒園教師，以及義務教育階段的教師，其法律身份的界定中，應該體現出公務性的特點。而對于高校教師和民辦教師，其工作的自主性更強，在法律地位的界定時更應該體現出專業自主性的特點。

(三)教師法律身份的界定服務于教師隊伍的建設和管理

《教師法》的主要功能是維護教師合法權益、加強教師隊伍建設、促進教育事業乃至整個社會經濟發展，[34]因此，教師法的修訂也是以推動實現《教師法》功能為前提。正如前面的一些研究指出，目前我們教師隊伍建設中還存在一些問題，如與公務員相比教師的職業吸引力遠遠不夠；農村地區，特別是比較偏遠的農村地區，教師的職業吸引力更差，這極大影響了基礎教育的質量和國家教育的整體水平，不利于實現教育公平。因此在修訂過程中，應該從保障基礎教育，特別是義務教育階段教師權利著手，進一步提高教師地位，增強教師職業的吸引力。同時，在進行教師法律地位界定時，還要考慮基礎教育教師隊伍的穩定性，以及區域教師的管理，為區域教師資源的流動提供法律基礎。

對于高校教師和非公立學校的教師，由于其工作的自主性比較大，流動性也比較高，因此在進行法律身份定位時，應該從教師的靈活性方面考慮，釋放教師的發展活力，促進教師隊伍的建設，對這些教師法律地位的界定應該從尊重教師的自主性出發，在兼顧教師職業特點的基礎上，進行合理的界定。

四、已有研究的述評

(一)對高校及非公立學校教師法律身份的研究還不夠深入

從已有的研究來看，對于教師法律身份的研究，主要集中在對基礎教育階段，特別是義務教育階段公立學校教師的法律身份的研究。當前有很多對這類教師的研究，針對其法律身份主要形成了公務員、教育公務員、國家工作人員和公務雇員等觀點。隨著時代的發展，社會對教師的需求日益多樣化，教師的類型日趨多元化，民辦學校教師也將成為不可忽視的力量。[35]因此僅僅界定公立學校教師的法律身份遠遠不夠，還需要更全面地研究教師群體，結合不同類型教師的不同特質界定與之對應的法律身份。[36]

(二)參與《教師法》修訂研究的人員還不夠廣泛

從收集的文獻可以發現，目前《教師法》修訂的研究者主體為教育領域的學者，法律領域和經濟學等領域的學者則比較少。《教師法》的修訂，不能僅僅從教育內部開展研究，還應該引入更廣泛的研究視角，因為從教師問題涉及的范圍來看，不僅僅是教育本身的問題，更是涉及到經濟、政治、法律等多方面的綜合問題。[37-39]因此在《教師法》修訂的研究中，應該鼓勵相關領域的研究者參與研究。教育學、經濟學、社會學、法學、政治學等多學科領域的學者也可以加入研究，組成跨學科的研究團隊，參與《教師法》修訂的研究，進而有利于獲取更全面更科學的修訂意見。

(三)教師法的修訂還缺乏對社會發展的考量

已有關于教師法律身份的《教師法》修訂研究主要是從現實問題出發，通過法理分析及借鑒其他國家地區的法律制度展開。我們認為法律修訂除了要針對現實問題以外，還應該面向未來的發展，以使得法律的修訂滿足未來一段時間的要求。[40]因此，對于教師法律身份界定的研究，不但要立足于我國現實教育問題的解決，還應該具有前瞻性，使得新的《教師法》能夠助推我國教育現代化的實現。