游移于《教師法》邊緣的教師
——對少年宮教師邊緣法律地位的思考

郭 嵐

(北京師范大學教育學部，北京 100875)

一、問題的提出

1994年，我國誕生了中國教育史上第一部以教師為法律主體的成文法《中華人民共和國教師法》，[1]該法從教師的權利和義務、資格和任用、考核、待遇、獎勵、法律責任等方面對教師進行了法律層面的規定。學界對《教師法》的研究主要集中在教師法律身份、權益保護、申訴制度、資格制度等方面，對法律主體研究較少。法律主體是法律的創造物、規范的人格化、能動的行動者，也是聯結法律與現實生活的橋梁。[2]《教師法》總則第二條規定“本法適用于在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作的教師”，附則第四十條規定“其他教育機構，是指少年宮以及地方教研室、電化教育機構等”。少年宮教師作為“其他教育機構”教師應當與“各級各類學校”教師具有相同的法律地位，然而，實際情況卻是相關政策法規普遍忽視了他們的特殊性。

本文聚焦游移于《教師法》邊緣的少年宮教師，關注政策法規中少年宮教師的形象及其現實困境，進而探究少年宮教師被邊緣化的原因，最后從法律層面和理論層面，提出對改善少年宮教師的邊緣法律地位的幾點思考。

二、政策文件中邊緣化的少年宮教師

與少年宮教師相關的政策文件主要有兩種類型：其一，以教師為主體的教育法規體系；其二，與少年宮相關的政策文件群。在這兩類文件中，少年宮教師均呈現出被邊緣化的特征，他們是存在于教師法規體系的“附則”人，也是鮮受少年宮教育關注的“不定”他者。

(一)教師法規體系中的“附則人”

我國教育法規體系中涉及少年宮教師的主要有《教師法》《教師資格條例》《〈教師資格條例〉實施辦法》《教師和教育工作者獎勵規定》《教育行政處罰暫行實施辦法》《特級教師評選規定》《教師和教育工作者獎勵規定》等。其中，《教師法》是標桿式文件，反映在其后出臺的法律規定每涉及教師主體的適用性時，均會出現類似“本規定適用于《教師法》適用范圍的各級各類學校及其他教育機構中的教師和教育工作者”的詞句。而《教師法》并沒有對少年宮教師的特殊性予以關照，忽視了其在現實情境中與“各級各類學校”教師在教育教學、組織管理、專業發展等方面存在的客觀差異，僅僅籠統地在“總則”“附則”部分將其納入。因而，導致“附則”于《教師法》的少年宮教師也同樣“附則”于與教師相關的法規體系中。

(二)少年宮教育中的“不定他者”

自少年宮誕生以來，我國出臺了一系列少年宮教育相關的政策文件，如《關于少年宮和少年之家工作的幾項規定》《少年兒童校外教育機構工作規程》等。這些政策文件從人員選拔、培訓、工資待遇、職稱評定等方面，對少年宮教師工作隊伍的建設進行了具體的規定。然而，不同時期的相關政策文件一直沒有對少年宮教師進行準確定位。

少年宮初創時期，工作隊伍由“教師、輔導員、專業技術人員”和“行政總務人員”構成。[3]少年宮重建時期，國家教委、共青團中央出臺的相關文件將“教師”納入“輔導員”群體，將少年宮的工作隊伍劃分為輔導員和其他工作人員，并對輔導員進行了具體的規定——“輔導員是直接從事少年兒童校外教育活動的組織者和教育者”，[4]組織和教育是輔導員的主要工作內容。隨著市場經濟體制改革的推進，以及對兒童全面發展培養的需要，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“學校教育和學校外、學校后的教育并舉”的方針，[5]相關政策文件繼而將少年宮劃歸為“少年兒童校外教育機構”之一，少年宮的“輔導員”因而統一被表述為校外教育機構中的“專(兼)職輔導員教師”。[6]2000年后，政策文件不再使用“校外教育機構”而代以“青少年學生活動場所”(2000)/“未成年人校外活動場所”(2006)，將其教育者規定為“未成年人校外活動場所教師”。[7]

少年宮教師是少年宮教育發展的重要力量，高素質的教師群體是發展高質量少年宮教育的可靠保證。然而從政策文件的梳理中，可以發現少年宮教師一直是少年宮教育中的“不定”他者，他們到底是輔導員還是普遍意義上的教師？政策文件中被模糊表述的少年宮教師，在一定程度上反映出了教師問題淡化于少年宮教育的視野。

三、現實情境中有法無可依的少年宮教師

我國教育法規體系對教師的規定是以各級各類學校的教師為主體的，在資格任用、培養培訓、考核待遇、獎勵、法律責任等方面帶有強烈的“學校”偏向。因此，少年宮教師雖被規定應當與學校教師具有相同的法律地位，但實際上卻與這些法規相“距”甚遠，造成其法律地位和合法權益處于法有據而無可依的狀態。下面以教師資格標準問題為例，就當前法規與少年宮教師現實處境的不適用進行說明。

(一)法規政策中少年宮教師的資格標準規定

少年宮教師是我國教師法規體系中的“附則”人，就資格任用而言，現行的法律法規都未曾對“其他教育機構”教師資格的學歷進行規定。在少年宮相關的政策文件中，1987年出臺的《少年宮(家)工作條例》首次提及“輔導員是直接從事少年兒童校外教育活動的組織者和教育者，應選調……具有中專以上或相當文化水平的人擔任”，[8]2006年印發的《關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》提出“按照《中華人民共和國教師法》《中小學教師職務試行條例》等有關規定，制定未成年人校外活動場所教師專業技術職務評聘辦法。”[7]教師資格是否為少年宮教師的任職前提，何種教師資格對應少年宮教師？可以發現，不論是教師法規體系還是少年宮政策文件一直沒有對少年宮教師的資格任用作出明確而具體的規定，甚至出現相互“推諉”的現象，在客觀上導致少年宮教師在資格標準問題上有法無可依的尷尬處境。

(二)現實生活中少年宮教師的資格標準規定

表1為三地少年宮教師招聘的崗位要求，可以看出不同地區少年宮教師招聘條件不一，側重點也不一。少年宮教育與學校教育雖在總體教育目標上保持一致，但在具體目標上卻存有較大差異。可以說，具體教育目標的差異在根本上區別了少年宮教師和學校教育教師任職要求的差異。在現實情境中，少年宮教師的資格標準規定具有以下三個特點。

其一，并無明確規定少年宮教師所需要教師資格的類別。教師資格證書并不是少年宮教師的必要條件，體現在有些崗位要求出現“具備教師資格證書優先”這類表述，有些崗位甚至沒有提及教師資格證書的要求。當前少年宮的發展模式具有以培訓為支柱、社團活動為品牌的特征，這在一定意義上解釋了少年宮教師的專業性并不完全依賴于教師資格認定，而更強調項目專業技能。[9]

其二，并無明確規定少年宮教師所需的教師資格級別。比如，歌舞曲藝類教師的教師資格或可對應資格體系中小學、初中、高中等級別的音樂教師資格，但是崗位要求中也并沒有明確規定需要哪一級別的資格證書。

其三，不同類型的少年宮教師學歷要求差異懸殊。大部分少年宮要求教師具有大學本科以上學歷；有些并沒有明確規定“具有本科及以上學歷(個別崗位按條件適當放寬)”，專業特長優先于學歷考量；有些又對學歷甚至專業進行了具體的規定，如“文學類專業研究生及以上學歷”。

表1 三地少年宮教師招聘崗位要求[10-12]

除了資格標準的規定，現實生活中少年宮教師還在工資待遇、職稱評定、培養培訓等方面均與中小學教師有較大的差異。然而這些差異并沒有受到相關法規及政策文件制定者的重視，導致少年宮教師在現實生活情境中有法無可依的尷尬處境。

四、少年宮教師邊緣法律地位的原因

法律的生命在于功能的實現，而法律功能的實現又是法律獲得社會效果的前提條件。[13]少年宮教師作為《教師法》的法律主體，如果《教師法》并不能通過“少年宮教師→權利、義務、責任→行為”的逆推方式，實現法律主體和現實生活的直接關聯，[2]那么少年宮教師的邊緣法律地位就有可能導致其在生活中的實然邊緣處境。因此，有必要對少年宮教師邊緣法律地位的原因進行探析。筆者認為，少年宮教師的雙重身份屬性使其難以避免地邊緣于法規體系，而對不同類型教育(校外教育和校內教育)和教師(校外教師和校內教師)差異的忽視則是導致少年宮教師陷于雙重邊緣處境的深層原因。

(一)表層原因：少年宮教師的雙重身份屬性

少年宮教育從本質上說具有兩大屬性：其一，公共性。一方面，少年宮的組建依賴于黨和國家的支持，經費來源以財政撥款為主，人員支持呈現多元化，少年宮是非營利性的公共組織；另一方面，少年宮的教育服務具有公共性，“面向學校、面向廣大少年兒童、面向少先隊”。其二，互補性。“學校教育和學校外、學校后的教育并舉”。[5]少年宮教育作為校外教育的代表，與學校教育構成互補的關系,“兩者之間是一種教育資源的互補、理論與實踐的互補、學科教學與活動教學的互補、知識教學與技能培養的互補、共性化與個性化的互補”。[14]

少年宮既是特殊的非營利性的校外教育機構，又是隸屬于國家教育的與學校教育互補的校外教育場所。因而，少年宮教師具有與學校教師相似又相異的身份屬性：同時隸屬于公共教師系統和校外教師系統的混合型教師。如果從教育法律關系定義上看，“教育法律關系是上升為國家意志的教育社會關系，是以國家強制力作為其保障的權利義務關系”，[15]校外教育并不具備進入教育法律體系的正當性。然而，少年宮雖被劃歸為校外教育體系，但從隸屬關系上看，還是具有國家意志特征。這就解釋了少年宮教師游移于教師法規邊緣的合理性。

(二)深層原因：忽視不同類型教師和教育的差異

1.少年宮教師與學校教師的客觀差異

(1)教師結構：“兼”多“專”少

專兼職教師并存是少年宮教師結構區分于各級各類學校的重要特點。少年宮兼職教師的合理性有兩大原因：其一，與少年宮教育目的相適應，具有多元化背景的師資力量能夠促進兒童個性化、全面化發展；其二，緩解少年宮師資力量短缺的問題。因此，自少年宮成立之初，少年宮教師隊伍的構成就是多元的，少年宮教育的開展在很大程度上依賴于來自社會的多元化的人才支持，不同時期的政策文件也從制度上強調專兼并存的少年宮教師隊伍的重要性。

專兼職教師并存的結構有其合理性，但是當前的少年宮教師結構卻存在專兼職教師在數量上極度不平衡的現象——“兼”多“專”少。以杭州少年宮為例，“美術部專職老師有20余位，外聘教師有300余位”，專兼職教師比例竟達1∶15。[16]這一方面歸因于長久以來少年宮人員編制緊缺，另一方面則是少年兒童日益增長的全面發展的需要與有限的少年宮教育資源相矛盾的體現。

(2)組織管理：各具特點

《教師法》規定“國務院教育行政部門主管全國的教師工作。國務院有關部門在各自職權范圍內負責有關的教師工作。學校和其他教育機構根據國家規定，自主進行教師管理工作。”[1]少年宮屬于其他教育機構，與學校并行，但是其領導關系與組織形式歸屬與學校有很大的差異，存在多頭管理、管理模式多元化等特征。不僅各地少年宮隸屬于不同的主管部門，而且實行宮主任負責制后，各地的少年宮向內的管理模式也發生了很大的變化，“逐步形成自主決策、自我約束、自我積累、自我發展”[17]的多元化管理形態。

(3)服務性質：準公共性

改革開放后，少年宮又面臨著市場化的問題，在市場化機制改革過程中，其創收結構和組織管理模式發生了很大的變化。“校外教育機構在不影響正常教育活動下，不削弱骨干力量、不占用主要活動場地，并經當地主管部門批準，可適當開展社會服務，其收入應全部用于補充活動經費。”[6]少年宮不再是純粹意義上的公共教育機構，其教育服務具有準公共產品的性質，具有一定的利益導向；少年宮教師也不再是純粹意義上公共教育系統的教師，其教育工作產生的經濟效益是少年宮自主創收的重要組成部分。

綜上所述，少年宮教師與各級各類學校的教師在教師結構、組織管理、服務性質等方面都存在著較大差異，而《教師法》的“包容性”實則反映出其忽視了少年宮教師與學校教師的客觀差異。

2.校外教育與校內教育的客觀張力

每個社會都有特定的時代重心，這不僅取決于客觀的社會發展水平，還關涉到時代的價值取向。如果穿越時空，回到《教師法》誕生的上世紀九十年代，邊緣教師的法律身份也許并不會被提及。二十多年過去了，我國的教育形態發生了很大改變，這也絕不僅是年度報告中數字的增減，教育的變遷深刻地影響著家庭生活甚至社會生活的節奏。城市中的少年宮就是最鮮活的例子，數以千計的家長或蹲或站或自帶小板凳，墻壁內外是整個社會的縮影。當校外教育成為生活不可分割的組成部分，人們才開始思考這個“侵入物”的本質、伸展方式和價值。在談論少年宮教師邊緣身份的時候，人們在談論什么，不僅僅關乎教師群體的多元化，從根本上說，對少年宮教師邊緣法律身份的關注來自于對“侵入物”——校外教育本身價值的思考，對校外教育與校內教育之間的關系再審視的需要。

從當前《教育法》對教育目標的規定上看，“教育必須為社會主義現代化建設服務、為人民服務，必須與生產勞動和社會實踐相結合，培養德、智、體、美等方面全面發展的社會主義建設者和接班人。”[18]教育目的的理性體現在其兼顧了社會發展的需要和個人成長的需要，其中，社會發展的需要是教育的根本屬性。在前提和基礎確定的情況下, 教育系統的主動選擇決定著教育功能發揮的程度與質量。[19]校外教育和校內教育在應然層面雖共同服務于國家教育目的的實現，相互補充，相互促進，但在實然層面上，兩者卻具有不同的目的偏向。國家教育權對校內教育發揮重要作用，因而其更偏向社會價值的實現，而校外教育具有相對較高的辦學自主權，靈活性更強，更偏向個人價值的實現。從社會性作為教育的根本屬性上看，校外教育和校內教育具有應然的平等地位和實然的主輔關系。兩者之間存在客觀張力，可以部分解釋校外教育長期受制于校內教育的現象。一方面，反映在教育法律體系中，校外教育的法律法規多依附于學校教育的法律法規，校外教育的教師以少年宮教師為代表，多依附于各級各類學校的教師。另一方面，則反映在現實的教育情景中，隨著年段的增加，校外教育校內化傾向愈漸增強，“第二課堂”不再是促進學生適性發展的場所，而變成增加學生負擔并將學生高度同質化的培訓機構。

五、從邊緣到多中心聚焦：改善少年宮教師邊緣化處境的思考

通過前文的介紹和分析，可概略地了解雙重邊緣化的少年宮教師形象——既體現在法規政策中的邊緣化法律地位，又體現在現實生活中的邊緣化處境。在校外教育蓬勃發展的當下，如何突破少年宮教師看似不可避免的邊緣法律地位，以實現法律對少年宮教師的規范作用，進而緩解現實生活中少年宮教師有法無可依的處境，值得法規制定者和教育研究者共同關注。本文認為，可以通過“從邊緣到多中心聚焦”的策略，從法律修訂和理論研究兩條路徑改善少年宮教師的邊緣化處境。

(一)“從邊緣到多中心聚焦”策略

從現實層面上說，不論是政策法規的修訂抑或是理論研究的開展，都需要考慮到“成本”與“效益”的關系。一方面，少年宮教師在政策法規體系中的邊緣化地位體現了當前與教師相關的法規政策與時代的發展并不適應，但如若因此就一味全盤否定當前的政策法規，則會陷入不切實際的空談。另一方面，在教育研究中也存在主要矛盾與次要矛盾之分，校外教育相對薄弱的研究現狀需要研究者重視，但也并不意味著盲目跟風，教育是一個有機的系統，教育研究應該以客觀、全面的視角展開。因此，本文提出“從邊緣到多中心聚焦”策略，建議以相對平穩而又不乏務實且創新的態度關照當前被邊緣化的少年宮教師。

(二)改善少年宮教師邊緣化處境的兩條路徑

1.法律修訂

少年宮教師邊緣于政策法規體系，既有其雙重身份屬性所造成的不可抗原因，也存在政策法規的制定缺乏關照少年宮教師的獨特性的問題，過于籠統地以“附則”的形式規定其法律地位。依照“從邊緣到多中心聚焦”的策略，建議法律修訂從以下兩個方向共同推進，以破除少年宮教師的邊緣法律地位。

(1)修訂《教師法》，在附則中增添一條：“其他教育機構教師資格任用、培訓培養、考核獎勵，法律、行政法規或國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規則執行。”

(2)國務院加緊出臺與校外教育相關的行政法規，教育部出臺配套的具體而有針對性的校外教育規章制度，讓校外教育回歸“管理”，[20]讓校外教師的獨特性得到關照。

2.理論研究

理論研究是聯結政策法規和現實生活的重要橋梁。從某種程度上說，少年宮教師的邊緣化處境與相對薄弱的研究現狀密不可分。依照“從邊緣到多中心聚焦”的策略，建議從這兩個方面加強理論研究，以改善少年宮教師被邊緣化的法律和現實處境。

(1)回歸教育本質，關注校外教育與校內教育的異同，以促教育合力的生成。校外教育與校內教育是教育的不同形態，其間必然存在不可抗的張力，教育研究宜采用多樣化的視角，既要關照現實，又要加強理論指導，試圖發現校外教育與校內教育的平衡點，回歸教育育人的本質。

(2)立足時代背景，關注多元教師群體的共性與特性，以促生態的教育環境。教師作為教育系統不可分割的一部分，既是社會轉型的親歷者，帶有深刻的時代烙印，又是教育實踐的第一人，對教育的當下和未來發揮著舉足輕重的作用。誰是教師?教師是誰?這些問題都有賴于未來更全面且深入的研究加以解答。