以重慶市為例淺析土地收購制度

高凡

（重慶市土地儲備整治中心，重慶 401120）

1996年上海成立了第一家土地收購儲備機構，2001年，國務院頒布《關于加強國有資產管理的通知》指出有條件的地方政府要對建設用地是實行收購儲備制度，這樣我國土地收購儲備工作正式起步。在工作實踐中，土地儲備工包括通過征收、收購、置換、到期收回等方式，將土地從分散的土地使用者手中收集起來，而土地收購是土地儲備重要的收儲方式，本文擬就土地收購制度進行淺析，明晰土地收購概念，梳理土地收購的政策法規，并以重慶市為例介紹土地收購適用情形、程序和補償價格標準并提出問題，以期對土地收購的立法和實務提供新的參考意見。

一、基本概念和作用定位

1.基本概念

土地收購是指土地儲備整治機構根據城市總體規劃的要求，社會經濟發展的需要，政府的授權以及土地儲備計劃，收購國有土地使用權的活動[1]。

土地收購儲備主要有以下三種情況：一是政府指令收購。政府為國家和公共利益授權土地儲備整治機構從原土地使用權者手中購回土地使用權。二是自主收購。土地儲備整治機構根據土地儲備計劃，自行與原土地使用權人在自愿、公平的基礎上購回土地使用權。三是行使優先購買權收購。在土地轉讓過程中價格明顯偏低的交易地塊，政府行使優先購買權，從原土地使用權者手中購回土地使用權。

2.作用定位

（1）政府指令收購

是政府出于公共利益需要，解決企業遷移、解散、撤銷、破產問題，幫助企業加快脫困與變革重組，同時利于盤活存量土地資產，促進城市更新和社會經濟發展。收購雙方是一種“強制性買賣關系”，土地是否收購是政府的行政權力，服務于國家公共利益的需要，但收購價格則是以與被收購經濟主體權利與利益相一致的市場價格確定[2]，往往不太考慮項目的收益平衡性。

（2）自主收購

是土地儲備整治機構和被收購單位（個人）自由協商結果，對盤活存量土地起著積極作用。屬于民事行為，收購雙方是一種“自由買賣關系”，是否收購及收購的價格均由收購雙方在自愿、公平、有償的基礎上根據市場狀況自由協商決定[3]，談判過程中土地儲備整治機構注重項目收益平衡性。

（3）行使優先購買權收購

便于政府在特定情況下穩定土地交易價格，是政府調控土地市場的重要手之一，但目前在重慶土地收購儲備工作中沒有真實案例。

二、政策依據

《土地管理法》、《物權法》和《房地產管理法》中關于土地使用權可以依法轉讓的條款，雖然可以引申為土地收購的法律依托，作為上位法支撐，但更多的是針對土地二級市場土地使用權轉讓中涉及權利、義務、期限、地上建筑物事宜問題，與土地收購儲備還是有一定的差別。國務院《關于加強國有土地資產管理的通知》中指出，為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。同時規定國有土地使用權轉讓，轉讓雙方必須如實申報成交價格。申報土地轉讓價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優先購買權。是國務院文件第一次提出建立收購土地儲備制度，對政府行使優先購買權也提出了具體標準，也是目前為止有關土地收購儲備最高級別文件。《土地儲備管理辦法》中提到了土地收購補償標準是指由經同級國土資源主管部門和財政部門確認的土地評估結果，對收購土地補償標準做出相對較清晰的規定。

重慶市出臺了相關文件規范土地收購行為，如《重慶市國有土地儲備整治管理辦法》明確市、區規劃自然資源主管部門、土地儲備機構的職能職責；《重慶市國有土地儲備管理實施細則》對土地收購儲備范圍予以明確；《重慶市國土房管局關于印發<重慶市國有建設用地使用權收回收購（試行）>的通知》規定了收購國有土地使用權的適用情形、職責劃分、程序及收購價格，是重慶市國有土地使用權收購唯一適用文件。

三、重慶土地收購制度

1.適用情形

以出讓方式取得土地使用權后無力開發且不具備轉讓條件的土地；因土地整治的需要經依法批準收購的土地；因單位遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因停止使用而依法收購的土地；縣級以上人民政府決定收購的其他土地；土地儲備整治機構通過土地、房地產二級市場購買國有土地使用權的情形。

2.收購程序

由地儲備整治機構對擬收購土地基本情況進行調查后，與原土地使用權人共同委托評估機構進行評估，依據土地估價報告共同協商補償價格，土地儲備整治機構擬定收購方案報主管部門審查批準后簽訂合同，辦理權屬登記手續（圖1）。

3.收購價格

（1）基本思路

收購價格依據被收購時點和原證載用途，采取“房地分離”的評估路線。房屋建筑物按房屋殘值評估，對土地評估價格設定了利潤上限控制（針對評估價格扣減地價減免或優惠政策貨幣化值后的價格為土地成本投入的1.5倍的情況，成本逼近法評估結果確定收購價格）。

圖1 土地收購流程圖

（2）價格構成

包括土地使用權收購價格、地上建構筑物的價格，以及因收購地上有建構筑物造成的搬遷、臨時安置以及停產停業損失等的補償。其中土地使用權收購價格：綜合考慮土地的位置、土地使用權類型、原依法批準的規劃條件、土地開發程度、剩余土地使用年限等因素予以確定評估價格。地上建構筑物的價格：殘值價格。臨時安置以及停產停業損失等的補償：參照國有土地上房屋征收有關政策標準確定搬遷、臨時安置以及停產停業損失等的補償。

四、存在問題

1.缺乏法律支撐

實踐中，土地收購是土地儲備的一種重要的收儲方式，但我國的法律法規對直接對土地收購的規定少而籠統，土地收購儲備制度運行20年以來，目前沒有一部全國性的法律或行政法規來指導規范土地收購儲備工作，也沒有明文規定土地收購方式、土地收購法律化和程序化缺失，土地收購缺乏法律支撐。而各地方主要依托地方政府自行訂立的行政性規定，辦法，約束力差，運作模式千差萬別，缺乏系統性和連貫性，比如重慶市政府關于土地收購儲備相關法律規于2002出臺的，目前未及時更新，部分條款與現有國家層面文件存在相矛盾，導致在具體土地收購過程中可能面臨一些障礙，阻礙土地收購工作的正常推進。

2.補償價格標準問題

《土地儲備管理辦法》明確了補償依據為同級國土資源主管部門和財政部門確認評估結果，但未對具體評估標準做出一些普適性規定。就重慶市而言，目前土地收購唯一適用性文件《重慶市國土房管局關于印發<重慶市國有建設用地使用權收回收購（試行）>的通知》中關于補償價格規定，只注重土地本身的價值，對土地上建構筑物往往忽略不計，與國有房屋征收的評估價格相比，差距非常之大，不能滿足原土地使用權人的預期收益；同時為了公共利益開展的一些政府指令性收購項目，本著幫助企業，解決民生問題的目的，在補償價格方面政府做出了一些讓步，在實際收購中一些項目可能存在收益不平衡的問題，也是在土地收購中亟待解決的問題。

五、對策建議

1.加強重慶市土地收購法律法規完善

首先僅僅跟隨國家層面相關政策的調整，修改完善土地收購儲備方面的法律法規；其次進一步規范土地收購的程序、明確土地收購的范圍、條件等并嚴格按照相關法律法規執行，將一些工作中較好的經驗通過法律法規的方式固化下來，做到土地收購工作有法可依，有法必依。

2.規范土地收購補償價格標準

以項目資金平衡性為前提，分析重慶市以往收購案例補償價格計算標準，制定新的符合實際合理的補償標準。