鄉村振興背景下村級國土空間規劃編制探索

關鵬 史少梅

（1.遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032；2.葫蘆島市自然資源事務服務中心（土地儲備中心），遼寧葫蘆島 ）

在國家大力實施鄉村振興戰略以及全面推進空間規劃體制改革的新形勢下，編制科學合理的村級國土空間規劃是優化村域空間資源配置，促進城鄉融合、產業融合發展，引導各類資源有序進入農村的主要依據，是加強農村國土空間開發利用保護精細化管理的重要環節，也是實現鄉村振興戰略、加快生態文明體制改革、健全國土空間規劃體系的關鍵起點。但從目前來看，我國村級國土空間規劃編制仍處于起步階段，雖然各地農村人居環境整治等鄉村建設工作正在漸次展開，但一些地方急于求成，盲目大拆大建；一些村莊缺少規劃，無序建設，如何科學合理地重構鄉村生產生活生態空間布局，實現“多規合一”“一張藍圖”成為當前亟待解決的重要問題。

源——為何編

1.環境變革——經濟社會轉型

圖1 2020年國家“三個1億人”方案

一是順應城鎮化發展趨勢。2019年年末全國（不含港澳臺地區）總人口140005萬人，城鎮常住人口84843人，比2018年末增加467萬人，城鎮化率突破60%，達到60.60%，提高1.01個百分點。以城鎮為主的人口分布格局已經形成，標志著我國由鄉村中國進入了城鎮中國的時代。2020年，國家城鎮化目標任務中，重點推進“三個1億人”的城鎮化（圖1），滿足農業轉移人口的期許，使更多的人享受到城市的配套服務，如落戶、配套住房建設和配套的醫療教育等。

二是順應經濟發展趨勢。步入新常態，國內經濟下行壓力加大，經濟增收持續放緩。以“世界工廠”為主的出口端，隨著經濟全球化的減弱和中美貿易摩擦的常態化，迎來轉型陣痛期；以基建和房地產為主的投資端，隨著地方政府債務的急劇擴張和房價的飛速上漲，已經接近峰值；以支撐內需為主的消費端，隨著就業形勢的嚴峻和居民財富固化于房產，開始顯現疲軟狀態（圖2）。

三是順應農村人口老齡化、空心化趨勢（圖3）。2018年中國60歲以上人口比例達17.9%，已經遠高于60歲以上老年人口占總人口的10%的聯合國老齡化社會的標準。農村年輕勞動力多在外打工，留守在家的多是一些年齡在60歲以上的、勞動能力缺乏的老人及病弱群體。“精兵強將走四方，老弱病殘務農忙”的局面已然形成，村莊空心化問題凸顯。

2.政策變革——城鄉關系轉變

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2018年1月的中央一號文件明確要強化鄉村振興規劃引領，加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。同年6月印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》部署了一系列重大工程、重大計劃、重大行動。這是我國出臺的第一個全面推進鄉村振興戰略的五年規劃，是統籌謀劃和科學推進鄉村振興戰略這篇大文章的行動綱領（圖4）。

3.規劃變革——規劃體系重構

一是規劃依據。習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略要堅持規劃先行，有序推進，做到注重質量、從容建設。國務院及自然資源部近年來出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施若干意見》等一系列文件，要求2019年底完成村莊分類，2020年底縣域層面基本完成村莊布局，有條件、有需求的村莊應編盡編村級國土空間規劃。

圖2 投資、出口、消費對全國GDP的拉動

圖3 中國人口年齡結構變化圖（2010-2018年）

圖4 鄉村振興政策演進

二是規劃定位。村級國土空間規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。要整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，編制“多規合一”的實用性村級國土空間規劃。村級國土空間規劃范圍為村域全部國土空間，可以一個或幾個行政村為單元編制。

質——編什么

1.本性

村級國土空間規劃是立足已有的資源、環境、生態、文化本底，以生態文明建設為總綱，以鄉村振興戰略為引領，以統籌人口、產業在各類空間的合理配置為核心，以生態保護、永久基本農田保護、歷史文化保護為底線，以村域各類用地的分類詳細規劃為手段，涵蓋村土地規劃、村莊建設規劃、產業規劃等核心內容的綜合性空間規劃，從而實現真正意義上的“多規合一”。

2.特性

一是以人為本的全域空間規劃，統籌安排生產、生活、生態空間；二是盤活存量、注重效益、優化結構、提升質量、保護生態的控制性、詳細性和藍圖性規劃；三是將產業發展、村莊建設、設施完善、文化彰顯相結合的一體化規劃；四是實施生命共同體統一保護修復，延續鄉村空間機理和歷史文化風貌特征的延續性規劃；五是自上而下與自下而上相結合、以村集體和村民為主體的參與式規劃。

法——如何編

1.原則

習總書記曾指出：規劃科學是最大的效益、規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。村規劃如何不折騰，個人認為就是讓政府多指導、村民多參與。簡單一段話：安排符實際、上下應銜接、空間已細化、項目均落地，村民能看懂、政府可實施。

2.創新

一是首次研究村域大比例尺范圍的綜合承載力和適宜性評價、環境影響評價、地質調查評價方法；二是首次確定多規融合的村域國土空間規劃分類體系；三是將國土空間綜合整治和修復引入村級規劃層面，并對“三區三線”的劃定進行一定的探索和實踐。

3.思路

一是現狀調查和分析評價。通過國土資源調查、社會經濟現狀調查、承載力評價、適宜性評價、環境影響評價、地質調查評價方法等，科學分析國土空間利用現狀、特點、存在問題及面臨挑戰。二是制定各類空間劃分預案。以評價結果為基礎，結合規劃空間分類體系，合理細分各類空間，制定規劃目標指標，調整空間結構，構建空間布局。三是安排各類建設工程項目。農村居民點、村公共服務設施、基礎設施、產業發展等村莊建設項目。農村土地整治和高標準農田建設等優質耕地建設項目。四是明確村域用途管制規則。統籌各類空間布局與三區三線、各類建設用地規模、布局和時序的管控；在村莊建設方面，推薦建筑選型，并對鄉村風貌和歷史文化保護等提出管控要求；科學指導農村土地整治和高標準農田建設；強化對自然保護區、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養地等的保護，加強生態環境的修復和治理。五是建立規劃實施保障機制。結合村域發展特征、人口趨勢及存量資源現狀等建立差別化的用地保障機制，以人為本統籌中心村、基層村、生態村、旅游村等不同類型的用地與設施配置。探索跨村、跨鎮等跨區域空間資源配置的機制，形成多村聯動規劃編制模式，提升村規劃在區域國土資源的統籌引導作用和對農村新產業新業態發展的用地保障能力。探索村規劃指標預留和空間留白的雙預留機制，通過劃定村鎮建設邊界和一定的指標預留落實村莊建設與產業發展的彈性調整區域。

4.設計

一是延續村莊風貌，深入理解地方特色和地域特征，體現鄉村獨特的建筑風格、民俗風情、歷史特色，留住“鄉愁”；二是尊重農民意愿，把握農民需求，既保護傳統村落的原真性，又滿足新時代農村多樣化的生活生產需求，讓村民過上有品質的生活；三是促進鄉村產業發展，力求通過設計將鄉村與農業、旅游、文化、創意產業有機結合，為鄉村產業轉型發展留出空間；四是借力鄉村國土綜合整治設計優化鄉村用地結構，推動農村土地數量、質量、生態、文化、景觀“五位一體”建設。

5.拓展

一是鼓勵土地功能復合利用。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、農業教育、農業科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地利用效益。二是探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用存量宅基地，按照規劃要求和用地標準，改造建設民宿民俗、創意辦公、休閑農業、鄉村旅游等活動場所。

感——得編好

實施鄉村振興戰略，村級國土空間規劃是前提，這關系到村莊未來的發展思路和定位，鄉村振興各項任務的時序擺布，有利于做到發展有遵循、建設有抓手；這關系到村域各類資源的統籌安排，力量的集中，重點的突出，有利于加快補齊鄉村發展短板；這關系到鄉村生產生活生態空間布局的科學設計和合理優化，有利于引導城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸，促進城鄉融合發展。而一本好的村級國土空間規劃，不是空中樓閣，也非華而不實，而是要接地氣、入民心，切實實現村容村貌的巨大轉變，就正如習總書記曾說的“金杯銀杯不如老百姓的口碑”，村民臉上那樸實的笑容才是我們村級國土空間規劃人真正奮斗的目標。