化解PPP項目融資難題的思考

錢丹

PPP模式本質上是通過利用社會資本的優勢實現項目投資、建設、運營一體化以緩解政府舉債沖動的模式。通過利用項目合作各方的優勢提高項目建設、運營水平，進而緩解地方財政的壓力，實現資源的合理化配置。因此，有效推行PPP項目的快速發展，可以促進我國經濟更健康穩定的發展。與此同時，PPP項目實際開工率不足60%。融資難以落實已經成為PPP項目實際開工率較低的主要原因。而有效地促進該項目的融資也可以實現我國公共服務的內涵提升和發展。對此，在當前階段，研究分析PPP項目的融資難的成因變得尤為重要，只有分析出融資難的成因并且做好應對措施，才能促進PPP項目順利落地實施。

我國經濟發展已經步入了新常態，PPP模式也越來越規范。因此，對于PPP項目參與主體如政府方、社會資本方以及金融機構來講，其各自的角色相對于傳統建筑行業都發生了一定的轉變。因此，無論是從政府方還是社會資本方，都應該保證其在各個環節當中發揮出自身的作用，這樣才能夠保證PPP模式能夠快速的實施，實現自身的融資，以此促進新常態下建筑業的不斷發展。

一、PPP項目在我國的發展現狀

（一）項目落地率較低

PPP模式作為一種新的建筑業投融資模式自2015年迅速發展以來，雖然政府和社會資本參與的積極較高，但實際的落地率相對較低。財政部PPP項目儲備庫與管理庫顯示，截至2019年6月末儲備庫+管理庫總投資額17.64萬億元;截至2019年6月PPP管理庫項目共計9036個，投資額達13.64萬億。管理庫落地項目5811個，總投資額8.8萬億元，落地率達64.3%，環比提高1.6個百分點，2019年Q2新增執行階段項目3993億，截至2019年6月末開工率為59.3%，環比降低0.7個百分點。這僅僅是符合當前政策的PPP項目，而那些因種種原因不能落地而退庫的項目并沒有統計在內。

（二）項目融資需求量較大

從財政部PPP項目管理庫可知，一方面，目前項目行業分布集中度高，市政、交運、生態環保類領跑。從入庫項目整體行業分布來看，截至2019年6月，項目數前三位的行業為市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，分別為3598個、1278個和880個，合計占管理庫項目總數的63.6%，這些行業的投資額往往比較大。另一方面PPP項目主要運行模式就是以BOT和BOO模式為主的PPP項目運行模式，其總數量占數據庫的83%左右，以上數據說明當前階段我國PPP項目的融資需求量較大。

（三）金融機構參與PPP項目的意愿較低

當前階段能夠適應我國PPP模式的金融產品較少，因此企業參與PPP項目投資建設，幾乎只能依賴銀行貸款方式進行項目融資。PPP項目自發展以來，國務院相關部委不斷發文規范其發展。政策的頻繁出臺導致當前金融機構針對PPP項目的風險控制較為嚴格，社會資本方若想參與到PPP項目就需要提供增信措施，而國務院對中央企業的資產負債率有著嚴格的限制，若提供增信則會導致這些中央企業的資產負債率上升，這使很多中央企業無法參與到該項目的融資當中。此外，由于增大項目的體量，擴大項目的影響力可能使項目銀行貸款率下降，但是貸款銀行仍會要求第三方金融機構為項目提供擔保。由于當前第三方企業的信用體系并不完善，這就使得提供擔保的金融機構只能通過收取高額的費用來規避自身可能存在的風險，這也會使大多數民營企業在參與該項目時，其融資成本過高而導致不愿意參與到項目投資當中。

二、我國所面臨的PPP項目融資難的成因

（一）項目回報率低

國家自大力推廣PPP模式以來，某些地方政府單純將社會資本當做項目建設的融資平臺，缺少對項目前期的策劃。比如，某些地區做PPP項目時，還是按照傳統政府投資項目思路實施項目，忽略項目的運營屬性，對項目建安部分的下浮率設置過高，對于項目回報率的限價設置過低。另一方面，PPP項目作為政府與社會資本合作的公益性屬性就決定了社會資本不能獲取暴利。一般情況下，對于使用者付費項目政府會往往約定超額分配率，即超過社會資本方的合理收益率的部分政府要參與分成;對于可行性缺口補貼項目來講，由于政府的財政承受能力與必須上馬的項目常常會產生沖突，加上市場上一些低價中標現象的存在，對于合作周期在十年以上的PPP項目來講，社會資本方的投資回報率還是偏低，其結果就是金融機構認為其收益與風險不匹配，故拒絕為項目提供融資。

（二）PPP項目市場不規范

PPP模式不僅要求社會資本方和項目公司具有較強的資本實力以及專業能力，同時還要社會資本方或項目公司具有強大的運營能力，這樣才能夠實現PPP項目的實施目的。而在PPP項目發展初期，一些社會投資人急于搶占市場，盲目擴張，缺少項目承接前的評風險收益評估程序，低價中標的現象頻發，而最后中標單位在項目實際實施過程中發現困難重重，如項目承接后現金流情況滿足不了貸款銀行還本付息的要求，而導致項目融資遲遲無法落地。

（三）項目風險預測與控制較難

一般情況下，PPP項目都是由政府與社會投資人建立相應的合作關系，通過共同合作保證項目高質量的實施。對此，影響該項目質量的因素就包括了前期的準備情況以及相應的投資回報機制的確立和項目風險分配等等。社會投資人根據企業的風險偏好來調整企業的風險控制措施，通過把PPP項目的風險適當的轉移至第三方，從而可以發揮出風險管理以及內部控制的優勢。與此同時，由于PPP項目的合作周期較長，這就需要相關人員針對該項目進行有效的策劃，盡可能的減少項目實施的過程當中不確定性因素，這樣才能夠保證政府能與社會投資人進行良好的合作。如果相關人員無法處理好這一問題，就會導致社會投資人員擔心政府無法履行相關的職能，以及不配合企業的監督等等，進而導致由于項目實施時間過長產生的不確定因素較多，不愿意參與到該項目投資建設當中。

三、化解我國PPP項目融資難題的方式

（一）加強對PPP項目前期策劃與控制

首先，政府在前期策劃項目時需要充分做好項目調研，可以用市場測試的方式對潛在社會投資人的需求進行摸底，并結合自身情況對項目的條件進行優化;其次，有效地提高項目的質量和對項目參與各方的約束能力，也可以提高項目融資的效率。實現上述目標則需要各方參與人員關注PPP模式的合規性，保證金融機構為項目提供融資能夠順利立項。再次，加強對PPP項目的考核，以促進項目能夠更好的運營，保證PPP項目的收益，做好社會投資人的后期收益保障工作。與此同時，也需要上級監管機構完善對PPP項目的市場機制，加強對該項目實施的方案和建設等的監管，這樣才能夠保證政府與投資企業在長期合作的過程當中能夠規避風險，有效地提高項目收益。

（二）降低項目風險，提高融資能力

確保PPP項目融資成功的因素之一就是合理的通過風險轉移和風險控制的方式來規避項目合作當中可能遇見的風險。這就需要社會投資人在項目風險分配中，能夠有效的識別風險，進行風險分析并且做好應對措施，使社會投資人與政府都可以合理的應對風險，以此來實現雙方的共同合作。

（三）實現多渠道的融資方式

除了傳統的銀行貸款以外，相關機構也可以充分做好調研，對于強運營并且擁有穩定現金流的項目如高速公路、城市軌道交通等大力支持其作資產證券化運作，對于有條件的片區開發項目可以探REITs等方式，豐富PPP項目的融資方式，并做好宣傳，以促進PPP模式的長足發展。

四、結語

要使我國PPP模式得到可持續發展，政府必須打破常規思維，了解市場并且從前期做好項目策劃以保證社會投資人的合理訴求。社會投資人也應該加強與政府、金融機構的溝通，提高自身專能力，提高項目的融資能力 ，推動項目順利實施，為國家經濟發展提供新的助力。

（作者單位：陜西華山路橋集團有限公司）