獨立學院內部控制建設

祝蕓蕓

內部控制的定義，最早是由美國審計準則委員會提出，“單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法”。

我國為深入推進行政事業單位加強內部控制體系建設，2012年11月，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。2015年12月，財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，要求內部控制尚未建立或內部控制制度不健全的單位，必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。2016年7月，財政部發布《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，通過“以評促建”的方式，推動各單位于2016年底前如期完成內部控制建立與實施工作。2017年1月，財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，要求各行政事業單位積極開展內部控制自我評價，編制內部控制報告，單位主要負責人對本單位內部控制報告的真實性和完整性負責。

廣西壯族自治區黨委2016年第一輪集中對42所自治區管理高等院校進行巡視，到2019年，第二輪巡視基本結束，發現仍然存在的突出問題有：內控缺失、大額度資金動用未經集體討論、沒有認真執行收支兩條線規定、濫發津貼補貼、設立“小金庫”、財務收支監管不到位、資金資產管理存在嚴重廉潔風險等。從中央紀委監察部網站公布的數據看，僅2015年就有34所高校的53名工作人員被通報。2014年1月開始，山東大學、重慶大學、吉林大學、大連理工大學、中南大學、中國海洋大學等各級高校認真落實財政部內控規范的要求，將內控體系建設作為學校工作的重要內容，紛紛開展內控體系建設并使其在學校得到有效運行，實現學校內部管理與運行的制度化、規范化、精細化和程序化。作為成立和發展時間都不長的國內獨立學院，內部控制建設往往處于起步階段。因此，無論是在貫徹落實國家層面有關政策文件精神方面，還是與公辦高校相比，獨立學院內控建設工作的開展都相對滯后;尚未形成一套職責權限相互制約，運作有度的內控體系，內控意識、監督機制、內控信息化急待加強。

一、單位層面內部控制建設

首先，獨立學院要成立內控建設負責部門或牽頭部門，統一部署和實施學校內控建設工作，具體負責組織協調全校的相關工作，行使三個主要職責。一是組織梳理學校各類經濟活動的業務流程，明確業務環節;二是系統分析經濟活動風險和控制環境風險，確定風險點，做出風險應對策略;三是參照相關政策文件，結合自身實際情況，建立獨立學院的內部控制制度，并督促相關人員認真執行。

在獨立學院的內控建設中，首先要明確的是整個內控體系建設不是某個行政管理部門或財務部門能獨立完成的，需要學院領導決策層、中層管理者和全體員工合力完成，整合單位內部所有資源，從組織架構到業務流程進行梳理完善。單位負責人是學校內部控制的第一責任人，校辦公會等領導決策機構應統籌、組織和協調內部控制工作，對內控體系建設方案作出整體規劃和頂層設計，明確財務、采購、基建、人事、科研、紀檢監察和審計等部門在內控建設中的職責與權限，將學院內部控制建設納入年度目標考核體系。此外，獨立學院內部控制體系框架設計還應覆蓋到領導決策層本身。

建立權力運行制衡機制，對管理層級和相關崗位進行分別授權，明確授權范圍、授權對象、授權期限。建立領導權力清單、部門責任清單和崗位責任清單，明確“三重一大”事項的集體議事決策程序。對重點領域的關鍵崗位建立人員交流和定期輪崗制度，對重大行政決策事項，實施公眾參與、專家論證、風險評估和集體討論決定程序。

充分調動學校各單位各部門及廣大教職工的工作積極性，形成學校內控制度建設的合力，確立內部控制建設工作的奮斗方向、工作目標與工作任務，將內部控制文化融入校園文化體系建設，加強內部控制文化的宣傳培訓與落地評價，開展內部控制專題培訓，增強學校領導干部和廣大教職員工自覺增強內部控制意識和主動監督內部控制執行意識，為內部控制體系構建提供強大動力，同時，還要將內控制度建設與學校日常管理工作相結合，營造“人人助內控，內控惠人人”的良好內控環境。

二、業務層面內控建設

獨立學院內部控制制度貫穿于獨立學院各項業務的執行過程之中，能有效規范管理行為，提高管理效率，制度的建立必須覆蓋學校所有經濟業務。建立預算業務管理制度，涵蓋預算編制與審核、預算執行與調整、決算管理;建立收支業務管理制度，涵蓋收入管理、票據管理、支出管理、經費審批權限管理;建立采購業務管理制度，涵蓋采購申請與審核、招投標管理、采購組織形式確定、采購方式確定、采購驗收環節;建立資產管理制度，涵蓋貨幣資金管理、固定資產管理、無形資產管理、對外投資管理;建立建設項目管理制度，涵蓋項目立項、概預算、項目采購管理、項目施工、變更與資金支付、項目驗收結算;建立合同業務管理制度，涵蓋合同擬訂與審批、合同履行與監督、合同檔案與糾紛管理。

以推進學校治理體系和治理能力為目標，通過檢查學校內部控制體系的建立與執行情況，檢查內部控制關鍵崗位及人員的設置情況，評估內部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性，針對發現的問題及時提出建議，逐步改進和完善學校內部控制體系。

要對學校內部控制進行風險把控，就要先確定其風險點。所謂風險點，就是在學校管理的各個環節可能會出現問題的地方。例如學校相關預算項目在執行過程中，預算金額的執行和調整是否按規定程序履行報批手續，預算的編制是否合理，是否存在不完整的問題，是否存在無預算或超預算支出，導致預算執行出現較大偏差的情況等等。只有全面梳理學校當前內部管理現狀，圍繞各類重要經濟活動，認真查找內部控制薄弱環節，確立學校層面及業務層面可能存在的風險點，才能明確當前及今后一段時期學校內部控制建設的主要方向、重點內容和重要工作。只有確立了學校內部控制的各個風險點，才能有針對性的對可能出現的問題進行改善和解決。

以實驗實訓室建設業務為例，教學部門根據需求提出立項申請，教務部門組織專家進行可行性論證，財務部門根據年度預算進行審核，再由學校領導結合兩個部門的意見審定批復，實現申請與決策分離，杜絕無計劃、無預算建設。一旦同意立項，由基建部門和采購部門分別落實環境建設和設備采購部分，即決策與執行分離。當金額達到規定標準需經審計部門審計，超過限額應走招投標程序，即執行與監督分離，防止采購方式不合規，出現舞弊風險。招標公告要在公開的媒體上發布，從源頭上做到有效監管。開評標過程非常重要，紀檢部門參與監督，保證招標工作的公開、公平、公正。當進入合同簽訂階段，就要對合同審批流程的規范性、合同文本的合法性進行風險控制。建設完成驗收工作需供應商、使用部門、采購、財務、審計相關人員到場共同完成，即職能不相同人員相互牽制。最后付款也應按合同約定，以及經費支出審批流程進行。最終將所有建設和采購相關的文件、合同歸檔收集、整理及保管，以確保全過程的可追溯性。

有效的獨立學院內部控制還應包括信息溝通，信息溝通分為信息傳遞和信息系統兩個部分，能夠及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關的信息，缺少了信息溝通，內部控制其他要素就可能無法保持緊密聯系。應當盡可能減少人工操作，將人工管理、人工控制升級為計算機、網絡管理和控制。因此要建立內部控制管理信息系統，功能覆蓋主要業務的所有流程，所覆蓋的業務流程內部控制的不相容崗位與職責，在系統中分別設立獨立的賬戶名稱和密碼，明確的操作權限等級。

三、建立內部控制的評價和監督

獨立學院內部控制的評價和監督，可以保障學校各項制度的執行和落實，保證內控體系建設得以開展并有效實施，包含內控自我評價、內部監督、外部監督三個層次。

內部控制自我評價是對內部控制發表意見，是三個層次中最重要的組成部分。獨立學院組織開展內控評價，應當以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為基本標準和依據，同時參照《高等學校財務制度》等相關規章制度的要求，結合學校自身的內部控制制度開展自我評價工作。由獨立學院內控評價牽頭部門制定工作方案，由學院內部職能部門中熟悉情況，參與日常監控的業務骨干組成內控評估工作小組，確定評價指標，通過實施現場測試、匯總評價結果，最終編制評價報告。對于評價報告最終認定的內控缺陷，內控評價工作小組應提出整改意見，要求責任部門及時整改，并跟蹤其整改落實情況。

內部監督就是加強內部審計工作，充分發揮審計的再監督作用。獨立學院內相關管理部門應定期檢查內控制度的執行情況，及時發現并解決實施過程中出現的問題，增強學校的抗風險能力。審計部門還應有計劃地學院經濟業務進行常規審計和專項審計，對審計范圍、審計方式、審計程序、審計人員職責等做出明確規定，強化內部審計對內控的再監督作用。

外部監督是指由獨立學院外部的有關部門對獨立學院內部控制建立和實施情況進行的監督檢查，這些外部機構主要有教育行政機關、母體高校、學院投資方、政府監管審計部門、社會獨立審計組織，不同的機構行使不同的監督職能，構建嚴密的外部監督網絡。

客觀而言，獨立學院內部控制建設起步晚、基礎弱、意識不強，建設過程中問題復雜多樣，加上獨立學院的人員流動性較大，職能部門工作人員整體素質有待提高，造成內控建設工作開展起來有一定難度。只有根據各學院的具體情況，針對實際問題，逐步建立有效的內部控制體系，推動內部控制建設常態化，才能保證學校財產的安全完整，促進獨立學院健康快速發展。

（作者單位：廣西師范大學）