論黨內法規責任條款及其規范設置

伍華軍，趙晨陽

（武漢大學 黨內法規研究中心，湖北 武漢 430072）

一般認為，法律責任是指對違反法律規范的行為進行否定性評價并使其承擔不利的法律后果。邊沁曾經指出，所有懲罰都是損害，“如果它應當被允許，那只是因為它有可能排除某種更大的惡”①。因此，作為一種懲罰或糾錯的機制，法律責任必須在法規范體系中予以明示，“使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣行使它的強制力,和根據對此的了解計劃他自己的個人事務”②。作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，中國共產黨的“黨內法規”是一個“實踐先行提煉在后、提出在先界定在后”的概念③。黨內法規是不是“法”，是否需要以及具備哪些法規范的內在屬性和外在形式，仍然是存在爭議的問題。

黨內法規具有政治屬性，“政治性-規范性”“‘黨言黨語’-‘法言法語’”的界分與融合，成為許多學者分析黨內法規規范話語的框架。這一分析框架是否嚴謹值得商榷，但規范性較強的“法言法語”與政治性、政策性較強的“黨言黨語”在表達方式上確有不同。法律語言強調邏輯的嚴密性、表意的準確性、文本的規范性，但“黨言黨語”的政治性、通俗性、生動性、豐富性④，決定了黨內法規規范話語具有宏觀、抽象的特點，甚至是主觀化的特色。有的黨內法規“過于原則、籠統”，有的“欠缺程序性規定、保障性規定、制裁性規定”⑤。在黨內法規責任規定方面，也顯得“黨內法規責任和程序規范不足”⑥。通過對黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規進行統計分析，黨內法規責任條款的設置還存在內容偏少、原則性較強等問題，這勢必影響黨內法規制度建設及全面從嚴治黨的成效。基于此，如何認識以黨內法規責任為內核的黨內法規責任條款、如何在黨內法規規范體系中設置科學有效的責任條款，成為形成比較完善的黨內法規制度體系需要探討的命題。

一、黨內法規責任條款的基本意涵

作為政治哲學的范疇，“責任”可以看作職能與制裁的統一⑦。從廣義上講，黨內法規責任條款泛指在黨內法規規范文本中表達責任內容的條款。本文所指黨內法規責任條款，是基于“制裁”意義上的黨內法規責任，即黨內法規責任條款的主要內容為法規制裁和法規責任的認定和實施。

（一）黨內法規責任條款的內核：黨內法規責任

人類社會邁向“既有權威又具有正當性”的現代平等政治，政治責任制成為最合適、最有效或者最穩妥可行的方式⑧。在政黨政治中，紀律治理成為國際社會政黨治理的基本模式。作為“一種微觀的政治控制技術”⑨，紀律治理機制擁有一套政黨組織建構的以責任制為核心的貫穿主體、行為、后果、評價的話語體系。政黨組織通過嚴格的紀律治理，力圖使責任政治這一制度優勢轉化為治理效能。

“堅持黨的集中統一領導”是我國國家制度和國家治理體系的一項顯著優勢。新時代國家治理現代化能否實現，歸根結底還是取決于能否鞏固和發揚黨的領導這個最大政治優勢，關鍵在于加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。從這一意義上，國家治理現代化的本質是國家治理法治化，國家治理法治化的重要環節是黨的治理規范化，黨的治理規范化的關鍵則是黨內法規體系化⑩。因此，“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務”。“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”?中國共產黨的治國理政，是“黨治”與“治黨”的有機統一。一方面，要健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節；另一方面，要堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，加強黨內法規制度建設成為全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。黨內法規是中國共產黨“全面領導”理論和政治實踐的獨特產物，是以黨的領導與黨的建設為內在核心、以規則體系為外在形式、以紀律治理為實施保障的制度形態。

黨內法規突破了傳統“法”的內涵和外延，是政治與法治、紀律與“法律”、政策與“法律”?結構耦合的理論范疇。有學者認為，黨內法規是兼具“法律與政策二重屬性”的規范性文件?，也有學者認為，黨內法規具備“政策、道德、軟法”三重規范屬性?。對于中國共產黨黨內法規，無論是“社會法”和“軟法”的歸類?，還是“堅硬的軟法”的定位?，抑或是“從規范和限制權力的角度”界定黨內法規的“權力規限論”?，認為應當“超越黨內法規‘軟法論’的局限”，將黨內法規定性為與國家法律并行不悖、相輔相成的法規范?。這些觀點均有一個內在的共識，即“法律屬性與政治屬性共同構成黨內法規的基本屬性”?，兼具“法治性、制度性與政治性的多重屬性”?。黨內法規的“法”“政”屬性的結合，不是法律文件和政策文件的交集，不是由政策向法律過渡的中間產品，不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統，而是源于中國的政治現實?。其一，“黨規姓黨”，黨內法規體系作為貫徹落實“黨要管黨，從嚴治黨”要求的重要手段，黨內法規是加強黨的自身建設，保持黨的戰斗力的關鍵所在，也是確保黨獲得廣大人民群眾擁護和愛戴，為黨的執政合法性提供支撐的關鍵?。創設黨內法規責任彰顯了中國共產黨執政為民的鮮明品格，更好地兌現全心全意為人民服務的政治承諾。其二，“黨規屬法”，黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，法治理念和法律技術也應有機融入黨內法規體系之中。其中，明確性原則作為法治的基本原則之一，要求黨內法規在制定、解釋和適用的過程中均應盡可能保證黨內法規規則表達明確，盡量避免籠統性規定，為黨組織、黨員發揮指引作用。

黨內法規的特征也決定了黨內法規責任特點，既有政治責任的內在屬性，又有法律責任的外在形態。黨內法規責任不僅是一種違反具體且明確規定后應承擔的制裁性不利后果，包括“必須為”的積極責任，又包括“不可為”的消極責任，同時也是基于中國共產黨先進性、純潔性屬性，以群眾滿意與否等政治因素作為衡量標準，一種未盡明確規定的強制性要求。從黨內法規積極責任的內涵來看，其屬于政治責任的范疇。“黨內法規的積極責任，包括黨組織、黨員在黨的領導、黨的建設、全面從嚴治黨、維護黨的紀律等方面應當承擔的職責。尤其是樹牢‘四個意識’，堅定‘四個自信’，堅決做到‘兩個維護’，勇于擔當作為，以求真務實作風堅決把黨中央決策部署落到實處，是黨內法積極責任的核心內容。”?黨內法規的消極責任，則主要是指黨組織或黨員因違反黨內法規所規定的特定義務而承擔的不利后果。概括來說，黨組織、黨員因違反黨內法規而承擔黨內法規責任的行為主要分兩種。第一，違反具體的黨內法規，應當受到懲處追責的行為，集中體現在《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）中規定對違反黨章和黨內法規、國家法律法規、黨和國家政策、社會主義道德及危害黨、國家和人民利益等行為。第二，對職責內的工作重視力度不夠、落實不力或行為沒有達到黨的先進性、純潔性要求，導致出現嚴重問題，應當受到懲處追責的行為，如《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）、《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》等對于職責內發生嚴重后果、人民群眾反映強烈、損害黨執政的政治基礎等失職失責行為，既追究主體責任、監督責任，又追究領導責任。

（二）黨內法規責任的形式載體：黨內法規責任條款

黨內法規責任條款與黨內法規責任，二者是形式與內容的關系。黨內法規的內涵與實質是黨內具有法律性質的規范?。因此，單從形式結構上來說，黨內法規責任條款與法律責任條款并非大相徑庭，其結構要素包括責任主體、追責主體、追責情形、歸責依據、加重減輕情形、責任銜接、追責方式等（見圖1）。基于立規實踐與文本表達的簡潔要求，具體的黨內法規責任條款并不一定包含全部的要素，可對部分要素選擇性省略，也可與其他黨內法規責任條款一同組成完整的結構。

圖1 黨內法規責任條款的結構

黨內法規責任的責任主體是指各黨內法規所約束的對象，原則上指全體的黨組織與黨員。2019年修訂出臺《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第十三條規定，“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”，明確了“黨政機關聯合制定”的黨內法規，“既是黨規或者黨的規范性文件，屬于黨規制度，體現的是黨的意志；又是行政規范性文件，屬于國家規定，體現的是國家意志”?。但是從責任類型上看，行政規范性文件所規定的政府責任，已經納入了我國法律責任體系中，不屬于黨內法規責任的內涵。同時，涉及特定黨組織或黨員的黨內法規，責任主體的約束對象會有差異。比如，《問責條例》中將問責對象確定為黨組織、黨的領導干部，而不包括一般黨員。黨內法規責任的追責主體是多元的，按照“誰管理誰負責”的原則，有管理權限的黨組織有權作出追責決定。如黨的十九大報告提出“賦予有干部管理權限的黨組相應紀律處分權限”。在黨的建設其他領域，責任人所在黨組織、上級黨組織也擁有一定的懲處追責的權力。比如《干部教育培訓工作條例》規定了干部教育培訓主管部門對違規干部教育培訓機構可以責令限期整改，逾期不改的，給予通報批評。對于黨組織而言，根據《問責條例》規定，紀委和黨的工作機關報經同級黨委或者其主要負責人批準，可以采取檢查、通報方式對同級黨委直接領導的黨組織進行問責追責。當追究黨組織黨紀責任時，根據《中國共產黨章程》規定，對于嚴重違反黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織，上一級黨的委員會作出進行改組或予以解散的決定后，報再上一級黨的委員會審查批準。

歸責是“不法行為與制裁之間的特種關系”?。黨內法規責任的歸責，依托于黨內法規體系中的責任條款實現。其中，追責情形是對違紀行為定性的依據，實踐中對違紀行為的認定，除了追責情形確定的客觀行為性質，還考慮具體情節、行為人的主觀態度等，按照主客觀相統一原則對違紀行為定性。加重、減輕情形是對違紀行為裁量的依據。實踐證明，對于執紀時的處置裁量權，要堅持將監督執紀“四種形態”貫穿于黨內懲處追責工作全過程，在“四種形態”中合法合規地轉化運用，可以防止處置裁量權的濫用，做到精準有效開展監督執紀問責，懲治極少數、教育大多數，實現政治效果、紀法效果和社會效果相統一。

制裁是責任條款的核心?，這也是區分責任條款與義務性規定的主要依據。責任條款與義務性規定的最大區別，在于明確了對違紀黨組織、黨員的懲處追責方式，更突出對行為后果的規定，讓懲處追責工作有據可循。黨的十八大以來，各級黨組織強調要經常開展批評和自我批評，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態，批評教育不再只是一種黨內法規責任的承擔方式，更多的起到“關口前移、抓早抓小、防患于未然”的作用。黨內法規責任的追責方式，則必須能夠對違規者起到實質性制裁效果，更多采用組織處理、紀律處分等方式。黨內法規責任的銜接分內部銜接與外部銜接，其中，黨內法規責任的內部銜接指批評教育、組織處理和紀律處分之間的銜接，內部責任之間銜接以違紀情節的嚴重程度為標準。黨內法規責任的外部銜接是黨紀處分與政務處分、刑事處罰等之間的銜接，具體參見《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《公職人員政務處分法》《刑事訴訟法》等相關規定。

二、黨內法規責任條款的主要類型

類型化的思考是對抽象概念的進一步演繹，同時還是對具體事實的進一步抽象。一方面，類型的具體化、演繹化的思考，是對抽象概念的進一步區分和瓦解，是對抽象概念提供實在的內容支撐。另一方面，類型化的努力，更是對個別現象的抽象和歸納，是在個別現象之間建立起共通形式和意義聯系?。對于黨內法規責任條款的類型化分析，可以更為準確地把握其具體表現形式，還可進一步明晰不同類型責任條款的設置目的，提升黨內法規責任條款設置的科學性與規范性。

（一）制裁性責任條款、補救性責任條款

根據黨內法規責任條款的強制性程度與所規定責任承擔方式的不同，可以將其分為制裁性責任條款、補救性責任條款。制裁性責任條款是針對所有違紀行為的責任條款，不同程度的違紀行為的制裁形式是不同的。根據《問責條例》《紀律處分條例》等規定，對黨員黨內法規責任的追責方式主要包括：組織處理如停職檢查、調整職務、責令辭職、免職、降職等；紀律處分如警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等。對黨組織黨內法規責任的追責方式主要包括檢查、通報、改組及解散。其他的一些黨內法規也規定了責令停辦、取消本任期考核評優和評選各類先進資格、撤銷榮譽稱號等懲戒措施。補救性責任條款是指規定在違紀行為造成損害時，責任主體在歸責之前所承擔及時補救責任的條款。根據《中國共產黨黨員權利保障條例》及一些《問責條例》實施辦法等規定，對于有侵犯黨員權利行為的黨員，其所在黨組織或者上級黨組織可以采取責令停止侵權行為、責令賠禮道歉，并在一定范圍內澄清事實、恢復名譽等。黨的十九大報告指出要建立容錯糾錯機制，但當前只有少數黨內法規中設置了補救性責任條款。對此，應注重補救性責任條款的獨特價值，實現制裁性黨內法規責任、補救性黨內法規責任方式有機組合，對違紀黨組織、黨員堅持容錯與糾錯并舉，教育與懲罰并重。

（二）確定性責任條款、準用性責任條款、委任性責任條款

依照黨內法規責任條款的內容是否已明確肯定，是否需要再援引或參照其他法規的內容來確定該規則的內容，可以將其分為確定性責任條款、準用性責任條款、委任性責任條款。確定性責任條款是指責任條款的內容已明確肯定，無須再援引或參照其他法規的內容來確定該規則的內容。例如《中國共產黨黨員教育管理工作條例》第三十一條規定：“黨員具有下列情形之一的，按照規定程序給予除名處置”準用性責任條款是指沒有規定人們具體的行為模式，而是規定可以參照或援引其他的黨內法規來加以明確。《中國共產黨機構編制工作條例》第二十九條規定：“違反本條例規定，以及對機構編制違紀違法行為查處和追責不力、問題整改不到位造成嚴重后果的，依照《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨紀律處分條例》等規定追究責任。”委任性責任條款是指沒有明確規定行為規則的內容，只是規定了某種概括性的指示，由相應追責主體通過相應途徑或程序加以確定。例如《中國共產黨農村工作條例》第31 條規定：“對農村工作履職不力、工作滯后的，上級黨委應當約談下級黨委，本級黨委應當約談同級有關部門。”從立規技術來看，確定性責任條款由于其在條款中明確設置了所有結構要素，具有較強的可操作性。準用性責任條款雖未明確設置所有結構要素，但可依據其他黨內法規文本中的責任條款實現保障功能。委任性責任條款的規定則較為模糊，其實施效果取決于相應途徑或程序的完善程度，當追責所依據的途徑或程序尚未建立完善，如約談制度，那么責任條款本身所能起到的作用就會受到影響。

（三）“六大紀律”責任條款

中國共產黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的優良傳統和獨特優勢。黨章第四十條明確規定，黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。在此基礎上，以責任條款設置的黨的紀律種類為標準，可以把黨內法規責任條款具體分為政治紀律責任條款、組織紀律責任條款、廉潔紀律責任條款、群眾紀律責任條款、工作紀律責任條款、生活紀律責任條款。不同類型的黨的紀律保護黨的不同利益，其責任條款的表述風格與設置理念也有一定的差異。其中，政治紀律責任條款的政治性較為突出，在常用詞語規范上較為頻繁地使用“黨言黨語”來表述，比如“團團伙伙”“山頭主義”“搞兩面派，做兩面人”等，不僅是對違紀行為模式的形象概括，同時也體現出豐富的時代特色和政治意涵。除政治紀律外，其他的五種紀律相對容易外化為日常行為，進而予以概括歸納。因此，組織紀律責任條款、廉潔紀律責任條款、群眾紀律責任條款、工作紀律責任條款、生活紀律責任條款的規范性較為突出，在條文表述規范與常用詞語規范上與法律規范相似度較高，語言表述更注重法的可操作性和明確性。此外，廉潔紀律責任條款、生活紀律責任條款還集中體現了黨規黨紀的道德性標準，是“紀嚴于法”的規范表現，更能體現出對黨組織、黨員的先進性與純潔性的要求。

三、黨內法規責任條款的設置現狀

根據對北大法寶黨內法規制度專題的統計，本文對截至2020 年1 月31 日，黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定并仍在生效的約250部黨內法規進行了系統梳理?，力圖全景展現黨內法規責任條款的設置狀況。

（一）黨內法規責任條款設置占比上升

根據對北大法寶黨內法規制度專題數據庫的統計，黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規（現行有效）中包含責任條款的有146部，占比為58.4%（見表1）。

表1 黨內法規責任條款設置的有無

如果扣除其中黨政機關聯合制定的文件，黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的84 部黨內法規中，有48 部設定了黨內法規責任條款，占比為57.1%（見圖2）。縱向對比全國人大及其常委會制定的法律與國務院制定的行政法規，現行有效的法律法規共有941 部（包括法律301部、行政法規640部），其中667部設定了法律責任條款，占比為70.9%?。通過對比，黨內法規體系中責任條款的設置比率低于國家機關制定法律法規中設置責任條款的比率。

圖2 黨內法規責任條款占比

總體來看，設置責任條款的黨內法規在黨內法規體系中的比重呈上升的趨勢（見圖3）。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規制度建設，在加快形成完善的黨內法規體系進程中，黨內法規立規技術也在不斷進步。雖然當前黨內法規體系對黨內法規責任的法定化程度，相比于國家法律體系還有差距，但立規者對黨內法規責任條款的價值與功能重視度日益提高。

圖3 設置責任條款的黨內法規占比發展趨勢

當然，并不是所有黨內法規都必須在形式上設置責任條款。比如，與黨的組織法規制度相關的黨內法規，其內容主要涉及規范黨的各級各類組織的編制、產生和職責；一些針對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出單項規定或補充規定的黨內法規，其內容較少涉及對黨組織工作活動、黨員行為的規定，沒有必要再去設置責任條款。除去上述兩種類型，對于其他黨內法規來說，科學有效的責任條款是保障黨內法規實施的手段。倘若黨內法規中未設置責任條款，違紀違規責任無從表現，黨內法規的權威性和威懾力就難以彰顯。因此，此類黨內法規中設置責任條款十分必要。

（二）黨內法規責任條款規范對象尚存疏漏

對已設置責任條款的黨內法規進行統計，對黨員設置責任條款的有92 部（條例27 部，規定37 部，辦法24部，規則、細則各2部，占已設置責任條款的黨內法規總數的63.0%），對黨組織設置責任條款的有27 部（條例5 部，規定、辦法各9 部，規則3 部，細則1 部，占已設置責任條款的黨內法規總數的18.5%）。

如果扣除其中黨政機關聯合制定的黨內法規，黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規中，基本上都對黨員設置了責任條款（條例18 部，規定16 部，辦法11 部，細則2部，規則1部，占已設置責任條款的黨內法規總數的100%），對黨組織設置責任條款的有17 部（條例5部，規定5部，辦法4部，細則2部，規則1部，占已設置責任條款的黨內法規總數的35.4%）。相比于對黨員設置責任條款的數量及比重，當前對黨組織設置責任條款較少（見圖4）。

圖4 責任條款規范對象情況

以往，在處理黨內問題時，習慣于承認某些黨員和某些關鍵少數黨員敗壞黨風黨紀。現實給我們上了一課，一些地方黨委和政府出現塌方式腐敗，不僅僅是少數黨員和關鍵少數的問題?。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的不斷推進，山西系統性塌方式腐敗、甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題、陜西秦嶺別墅事件等違法違紀案件被系統查處。因此，如果僅僅把懲處追責的對象局限于黨員或少數黨員領導干部，還無法實現追責的震懾效果，也無法達到抑制部分黨組織再犯的目的。基于此，“追究黨組織責任”的提法越來越常見?，越來越多失職失責黨組織被追責問責，承認各級黨組織也會犯錯，敢于對黨組織追責問責，讓管黨治黨邁上了“新臺階”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。”2020年出臺的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，更是全面系統建立黨委（黨組）從嚴治黨責任制度的重要舉措。因此，應當設置更多科學有效的黨內法規責任條款，構建完善的黨組織追責問責體系，加強對黨組織全面從嚴治黨主體責任的約束。

（三）黨內法規責任條款內容比較籠統

作為黨內法規中發揮監督保障作用的條款，黨內法規責任條款設置科學化、規范化程度越高，黨內法規的明確性、可預測性、執行性就越高。許多黨內法規雖然設置了責任條款，如《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》第六十七條規定：“對于違反本條例的地區、部門和單位，追究有關人員的責任。”由于過于籠統，執行就缺乏針對性、有效性。經統計的黨內法規中，明確歸責依據或追責方式的有113 部（條例28 部，規定、辦法、細則、規則85 部，占已設置責任條款的黨內法規總數的77.4%），仍有少部分黨內法規責任條款的設置過于籠統化、模糊化（見表2）。

表2 歸責依據與追責方式設置情況

黨內法規依靠黨的紀律保證實施，《紀律處分條例》對黨的紀律處分工作從實體到程序也進行了較為詳盡的規定。那么，其他黨內法規是否還有必要去設置責任條款，并對歸責依據或追責方式等相關構成要素予以規范？《紀律處分條例》作為關于黨的紀律建設的基礎性法規，在形式上，《紀律處分條例》“總+分+附”的篇章結構以及“違紀+處分”（犯罪+刑罰）的句式結構與刑法類似；在性質上，《紀律處分條例》指示或命令追責主體的如何裁定、判斷行為是否構成違紀、對違紀行為如何科處黨紀處分；在地位上，《紀律處分條例》作為“維護黨章和其他黨內法規”的基礎性黨內法規，與其他黨內法規并不是簡單的平行并列關系，而是一種普遍實施與最后保障的關系。基于此，《紀律處分條例》應該被定位為一種類似于刑法的保障性規則，而不是一般意義上的黨內法規?。同時，《紀律處分條例》僅是對黨內追責中紀律處分這一最為嚴厲手段的規定，而不涉及批評教育、組織處理等追責方式，《紀律處分條例》中的責任條款與其他黨內法規的責任條款在對違紀行為的追責方式上存在區別。

因此，《紀律處分條例》中的責任條款與其他黨內法規責任條款之間并不是可以簡單替代，而應相互銜接，各自在黨內法規責任制度下發揮不同的作用，都需要對相關構成要素予以完善。對于絕大多數單行黨內法規，科學規范的責任條款仍然是具有獨立意義的條款。考慮到規范文本表達的簡潔性要求，責任條款可以對部分要素進行省略，如追責主體，責任銜接，加重、減輕或免除情形。但如歸責依據或追責方式這些要素，則是責任條款無法省略的。歸責依據決定了對黨內法規責任追究行為的合法性，追責方式決定了對黨內法規責任追究方式的合法性。如果黨內法規責任條款既無歸責依據，也無追責方式，這種籠統性的責任設定會削弱黨內法規本身的可操作性，也會造成實踐中權力的缺位或越位。

四、完善黨內法規責任條款的規范設置

堅持依法治國與依規治黨有機統一是我們黨探索中國特色社會主義法治道路形成的一條基本經驗，兩者擁有統一的內在邏輯和實現路徑，統一于中國特色社會主義法治，聯通于治黨治國的基本規律和經驗，聯通于治國理政的創新體制，聯通于黨對國家和社會的統一領導?。這為黨內法規制度建設中引入“法律責任條款”等理論，不斷完善黨內法規責任條款的規范設置，提供了理論與實踐的基礎。“文本表達形式的‘去法律化’與文本結構規范的‘法律化’趨勢”?是當前黨內法規制度建設的重要趨勢，這也是黨內法規責任條款與法律責任條款在形式上趨同的重要原因。在責任條款的形式結構上，黨內法規體系與國家法律體系差異不大。但在責任條款的條文表述規范與常用詞語規范上，兩者卻迥然不同，這集中體現在黨內法規責任條款使用了大量的“黨言黨語”，更具政治性、靈活性、生動性。

（一）黨內法規責任條款的設置規則

黨內法規責任條款的科學設置需要有效具體的規則指引，主要包括責任條款設置依據合規，責任條款設置邏輯合理，責任條款結構要素完備，責任條款語言表述規范，責任條款設置符合目的，責任條款設置與時俱進等。

第一，依據合規。立法理念指導著立法活動，良法的制定首先依賴正確的立法理念。立法理念的形成，首先是法的本質、精神、價值、目的的影響，同時也是對社會現實考量的結果，是對立法經驗的總結?。對于黨內法規責任條款而言，《制定條例》的出臺標志著黨內法規立規理念，實現了由觀念形態向法定制度形態的固化。2019年修訂后的《制定條例》第七條，明確了黨內法規制定應當遵循的六項原則，即政治性原則、實事求是原則、黨章為本原則、民主集中制原則、合憲合法原則、便利管用原則。此外，《制定條例》第四條規定：“凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定。”這可以視為法律保留原則在黨內法規制度體系中的運用，即只有黨內法規有權設置黨內法規責任條款，而黨內規范性文件則不可創設有對黨組織、黨員實質性制裁效果的條款。

第二，邏輯合理。黨內法規制度運行，應當遵循“越權無效原則”與“無明確規定者不可為”“明確規定者必須為”等原則?。這意味著，黨內法規規范體系中，義務和責任也是一對緊密相連的范疇。對于黨內法規責任條款而言，需要與黨內法規中義務性條款相對應。這種對應不是簡單的條款數量上的對應，而是在保障效力上的對應。當黨內法規中義務性條款被違反時，能夠有相應的責任條款為之提供保障救濟。根據對黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規的統計，部分黨內法規中規定了一定數量的義務性條款，卻在責任追究中只作原則性規定甚至不規定。黨內法規責任條款邏輯規范結構缺失，責任條款與義務性條款的不相稱，將導致實踐中對部分違紀行為的制裁難以找到相應法規依據。

第三，結構完備。科學有效的黨內法規責任條款，應當是包含“主體-歸責-制裁”的完整結構，具有警示作用、能夠有效保障黨內法規實施的條款。考慮到實踐中的立規習慣與規范文本表達的簡潔性要求，可以對追責主體、責任銜接、加重或減輕情形等要素進行省略，也可以將一套完整的黨內法規責任條款拆分為多個黨內法規責任條款，避免單個條文冗長復雜。但一個完整的責任條款，至少應當由行為模式、法規后果兩部分要素構成。一般而言，行為模式是對違反黨的紀律的日常行為的概括歸納，如“歸責”結構中的追責情形這一要素，其與義務性條款是實然與應然的關系。法規后果是指實施違紀行為所應承受的黨內法規責任，如“制裁”結構中追責方式等要素及可以通過其他黨內法規確定追責方式的“歸責”結構中追責依據。如果黨內法規責任條款在行為模式、法規后果上出現缺失，這勢必會削弱黨內法規本身的可操作性，導致權力濫用、裁量肆意。

第四，表述規范。“現有黨內法規中出現不少模糊性、概括性表述的主要原因是受‘粗放化’制定理念的影響所致。因此，貫徹黨內法規明確性原則的過程中，應當首先改變這種制定理念，以精細化、技術化的制定方法，盡可能提升黨規的明確性。”?目前，尚未形成統一的“黨內法規制定技術規范”。在設置具體的黨內法規責任條款時，可以參考全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會印發的《立法技術規范（試行）（一）》《立法技術規范（試行）（二）》相關規定，如引用、適用法規的表述、涉及違紀違規行為列舉方式，“有下列情形之一的”與“有下列行為之一的”，“應當”與“必須”，“不得”與“禁止”，“依照”“按照”與“參照”，“違規”“違紀”與“違法”等規范詞語的確定含義與適用方式。在黨內法規責任條款條文表述和常用詞語上提高立規技術的精細化、技術化水平，進一步強化黨內法規的明確性。

第五，符合目的。魯道夫·馮·耶林曾指出：“創造法律者，不是概念而是利益和目的。”?在1938 年黨的六屆六中全會上，毛澤東同志將黨內法規與黨的紀律緊密相連，首次提出黨內法規這一概念。其目的，就是為了統一各級領導機關的行動，加強黨中央的集中統一領導。從本源上講，“中國共產黨黨內法規的誕生，就是黨的紀律建設的產物”?。因此，黨內法規責任條款的設置，應當集中“體現黨的統一意志”。沒有必要像以美國政黨為代表的西方政黨那樣，只有以黨員權利為目的才能實現利益目標，從立黨基礎來說，對黨員權利的追逐最終也將演變為謀求私利的競爭，這與中國共產黨的本質不符?。

第六，與時俱進。監督執紀“四種形態”是我們黨管黨治黨、全面從嚴治黨的重大實踐和理論創新，載入《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例》《紀律處分條例》等多部黨內法規。監督執紀“四種形態”的本質，是黨的“懲前毖后、治病救人”方針的深化和具體化，就是要求對待有錯誤苗頭或犯錯誤的黨員干部，綜合運用批評教育、組織處理、紀律處分等手段，立足于“救”，著力于“治”，著眼于“防”，輔之以“懲”?，發揮黨組織自我調整功能與黨紀國法懲處作用的最佳結合點。但是，當前少部分黨內法規中的責任條款缺失部分責任追究形式?，不符合監督執紀“四種形態”各種形態適用的要求。對此，黨內法規責任條款應當明確規定，對于違反相關黨規黨紀的，根據情節輕重，給予批評教育、組織處理或者紀律處分等黨內法規責任追究形式，在規范形式上契合監督執紀“四種形態”的要求。

（二）黨內法規責任條款的具體模式

一般而言，黨內法規責任條款通常設置于黨內法規規范文本分則部分的末尾，或集中排列在“紀律與監督”“監督與追責”“責任追究”等專章。少部分黨內法規中的責任條款設置于總則、分則中黨組織職權之中，也有將責任條款設置在印發黨內法規的通知之中的。完善黨內法規責任條款的規范體系，主要有對應模式、歸納模式、簡易模式三種表述模式。

黨內法規責任條款對應模式，是先引述出具體違反的條文或義務，而后設定相應的黨內法規責任。該模式有兩種具體表述方式。其一是在引述設定違反義務性條款行為的有關條款序號之后，設定相應的黨內法規責任。例如《中國共產黨機構編制工作條例》第二十八條規定：“違反本條例第二十六條規定的，各級機構編制委員會有權采取通報批評、責令限期糾正、予以糾正等處理措施。對有關責任人，可以采取約談、責令說明情況、下達告誡書等處理措施。”其二是引述違反相關義務性條款的結果或情節，再設定相應的黨內法規責任。例如《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第七十二條規定：“紀檢監察機關在維護監督執紀工作紀律方面失職失責的，予以嚴肅問責。”對應模式的黨內法規責任條款可以清晰表達其與義務性條款、違紀行為模式的關系，更為明確地表述追責情形、追責方式等要素，突出對違紀行為的制裁，警示作用更為直接。對應模式的黨內法規責任條款，適合在對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定的規定、辦法、規則、細則等黨內法規中設置。這類黨內法規所規定的事項范圍較小，涉及的違紀行為模式種類比較集中、單一。在此類黨內法規中設置對應模式的黨內法規責任條款，可以做到突出重點，行文簡練。

黨內法規責任條款歸納模式，是先列舉、概括若干違反義務性條款的行為或情形，而后設定相應的黨內法規責任。該模式有兩種具體表述方式：其一是先列舉、概括若干違反義務性條款的行為，再設定相應的黨內法規責任。例如《法治政府建設與責任落實督察工作規定》第二十九條規定：“督察工作中發現被督察單位及其工作人員有下列情形之一的，督察單位應當移送有關單位依紀依法進行責任追究……”其二是先列舉、概括若干違反義務性條款的情形，再設定相應的黨內法規責任。例如《中國共產黨重大事項請示報告條例》第四十四條規定：“實行重大事項請示報告責任追究制度，有下列情形之一的，應當依規依紀追究有關黨組織和黨員、領導干部以及工作人員的責任，涉嫌違法犯罪的，按照有關法律規定處理……”“情形”用于表示事物所表現出來的外在形態和狀況，“行為”用于表示人的活動，兩者的使用是存在區別的?。歸納模式的黨內法規責任條款常在最后一項設置兜底性款項，可以比較全面地表達對各種違紀行為的制裁，更為詳盡細致地表述追責情形或者說違紀行為模式這一要素，內容豐富，指導作用更為明顯。歸納模式的黨內法規責任條款，適合在對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定的條例中設置。這類黨內法規所規定的事項范圍較廣，涉及的違紀行為模式種類比較復雜、多樣。在此類黨內法規中設置歸納模式的黨內法規責任條款，可以做到全面覆蓋，嚴謹細致。

黨內法規責任條款的簡易模式，是先作違紀違規的概括性規定，而后設定相應的黨內法規責任。例如《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》第八條規定：“本規定適用人員違反本規定，應當視情節輕重，采取批評教育、組織處理、追究紀律責任和法律責任等方式予以處理。”簡易模式的黨內法規責任條款可以濃縮法條，簡潔文本。其可以在立規技術不夠成熟，無法根據實踐準確歸納違紀行為模式時，作為罰則在黨內法規中發揮監督保障作用。簡易模式的黨內法規責任條款，適合設置于實際工作迫切需要但立規時機還不夠成熟的黨內法規中，比如一些試行或暫行的黨內法規。當然，此類模式在表述違紀行為模式上較為模糊，不能準確界定行為規范和法規后果之間的邏輯關聯。一方面，行為人在行為之前無法準確預測法規后果；另一方面，法規適用過多倚重執紀人員的裁量，可能導致自由裁量權的濫用。因此，除非確有需要或“迫不得已”，應當“以摒棄為原則”處理該表述模式?。

對應模式、歸納模式、簡易模式三種黨內法規責任條款設置模式并不相互排斥，許多黨內法規在集中排列責任時，會同時使用多種表述形式，發揮各自優勢。例如《中國共產黨巡視工作條例》在第六章“紀律與責任”中，第33條采用對應模式對派出巡視組的黨組織和巡視工作領導小組設置黨內法規責任，第34 條采用簡易模式對紀檢監察機關、審計機關、政法機關和組織、信訪等部門及其他有關單位設置黨內法規責任，第35條、第37條采用歸納模式分別對巡視工作人員、被巡視地區（單位）及其工作人員設置黨內法規責任。

（三）黨內法規責任條款體系化構想

習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”?黨內立規是一項兼具政治性、規范性和技術性的系統工程，黨內法規體系化是黨內立規必然要解決的問題和實現的目標，也是實現黨內法治的基本要求?。黨內法規體系化內在要求黨內法規責任條款體系化，即黨內法規責任條款自身設置應當科學、規范，與黨內法規責任條款之間銜接應當貫通、有效。除前文闡述的黨內法規責任條款自身設置科學和規范問題以外，黨內法規責任條款之間要實現銜接貫通，還需要構建完備的黨內法規責任追究體系。

“黨內法規制度體系不是體系內不同組成部分之間的物理疊加，而是按照一定標準形成的有序整體。功能各異的黨內法規子系統之間相互銜接、互為補充，旨在構建具備價值一貫性、邏輯統一性、考量整體性和結構層次性的制度體系。”?黨內法規體系與其他規范體系一樣，各部門或板塊之間存在調整范圍和調整方式等方面的差別，也存在調整事項和相關程序等方面的交叉。因此，體系內部必須保持統一，避免規范之間發生沖突。許多黨內法規目前設置了責任條款，責任條款之間難免會對同一調整事項和相關程序等出現交叉規定。因此，正確處理責任條款之間銜接問題需在立規源頭上形成一套科學完整的追責問責體系。

根據規范對象的差異，法律規范可以劃分為“行為規范”和“裁判規范”。“行為規范”以一般公眾為約束對象，用以指引公民行動；“裁判規范”以司法人員為約束對象，目的是指導司法人員的裁判活動。當然，這種劃分并非絕對，指導法官裁判的“裁判規范”中必然暗含了規范公眾的“行為規范”，從理論上的“應然”狀態看，“裁判規范”與“行為規范”之間不應該存在沖突或分離；但從實踐中的“實然”狀態看，“裁判規范”與“行為規范”之間又確實存在著沖突或分離的現象?。例如，所謂民法是“行為規范”，只不過是一種理想的應然狀態。可是，民法作為“裁判規范”，法官在處理民事糾紛時必須依據有效的民法規范，而不論相關當事人是否知曉該民法規范。民法對于公民和法官的意義既有上述差別，相應地說“民法首先是裁判規范，其次才是行為規范”?0。當一個規范是“行為規范”與“裁判規范”的統一時，“裁判規范”往往應是其首要性質。在國家法律體系中，例如刑法、民法、治安管理處罰法等規范，最主要的功能是對現實發生的違法行為進行裁判的基準，因而在對待“裁判規范”和“行為規范”定位上，主要是“裁判規范”。在黨內法規體系中，《紀律處分條例》《問責條例》等則主要是“裁判規范”，為追責主體提供裁判依據是其首要作用。例如《紀律處分條例》中“兩面人”“兩面派”“對黨不忠誠”“拉幫結派、培植個人勢力”等表述，難以為黨組織、黨員提供準確的行為指引，但黨委、紀委可以根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨巡視工作條例》中的責任條款所規定的違紀行為模式，來判定哪些行為構成上述情況以及是否構成違紀，進而再用《紀律處分條例》來裁判追責。

在完善黨內法規責任條款的規范設置時，要發揮不同類型、不同位階黨內法規責任條款的作用，實現各黨內法規之間的協調統一。具體地說，應當正確處理黨內法規體系內“行為規范”和“裁判規范”之間的關系。注重《紀律處分條例》和《問責條例》等黨的監督保障法規的“裁判規范”首要性質，細化裁量基準，發揮其對現實發生的違紀行為進行裁判的基準的功能；注重其他黨內法規責任條款的“行為規范”性質，細化追責情形，在各自領域內提供更為具體、細致的行為標尺，發揮其對現實發生的違紀行為的判定功能。結合《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出的“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系，以及《制定條例》第五條所明確的黨內法規的名稱與種類，可以構建“1+2+2”模式為總體框架的黨內法規責任體系（見圖5），為現階段完善黨內法規責任條款的規范設置，確立相對明確的體系依據。

圖5 黨內法規責任體系

五、結語

黨的十九屆四中全會決定指出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力，要“加快形成完善的黨內法規體系”。在《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022 年）》中，明確提出“到建黨100 周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善”。黨內法規制度建設要實現“質量明顯提高，執行力明顯提升，系統性、整體性、協同性明顯增強”，科學立規發揮著重要的基石作用。黨內法規責任規定能否實現科學化、制度化、規范化，直接關系著黨內法規的制定質量和實施效果。因此，應當健全和完善黨內法規責任條款的規范設置，實現責任規范體系于法周延、于規周詳、于事簡便，確保每部黨內法規都立得住、行得通、管得了。通過黨內法規責任條款的體系化，加大黨內法規問責追責力度，堅持抓“關鍵少數”和管“絕大多數”相統一，充分釋放黨內法規制度威力，不斷增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力，確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。

注釋：

①[英]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第216頁。

②[英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、馮興元等譯，中國社會科學出版社1997年版，第73頁。

③王偉國：《國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析》，《中國法學》2018年第2期。

④?鄒東升、姚靖：《黨內法規“黨言黨語”與“法言法語”的界分與融合》，《探索》2019年第5期。

⑤李忠：《構建依規治黨法規制度體系研究》，《西北大學學報》（哲學社會科學版）2017年第5期。

⑥管華：《黨內法規制定技術規范論綱》，《中國法學》2019年第6期。

⑦蔣勁松：《責任政府新論》，社會科學文獻出版社2005年版，第12頁。

⑧王若磊：《政治問責論》，上海三聯書店2015年版，第355頁。

⑨莊德水：《論新時期政黨紀律治理機制創新——監督執紀“四種形態”的紀律治理意義和價值探討》，《廣州大學學報》（社會科學版）2017 年第6期。

⑩周葉中：《以黨內制度建設推進國家治理法治化：準確把握國家治理現代化的三個重要環節》，《國家治理》2017年第41期。

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?這里泛指廣義的“法”，即由一國立法主體依照法定程序制定或認可，并由國家強制力保證實施的規范性文件的總稱。

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?比如《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第四十二條，“凡違反本條例規定，妨害選舉人行使民主權利，或對檢舉選舉中違紀行為的人進行壓制、打擊報復的，應根據問題的性質和情節輕重，對有關黨組織或黨員進行批評教育或給予黨的紀律處分”；《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》第三十一條，“在選舉中，凡有違反黨章和本條例規定行為的，必須認真查處，根據問題的性質和情節輕重，給予有關黨組織、黨員批評教育，直至給予組織處理”；《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十條，“對違反本條例規定的事項，按照有關規定對黨委（黨組）主要領導成員和有關領導成員、組織（人事）部門有關領導成員以及其他直接責任人作出組織處理或者紀律處分”；等等。

?這里還涉及一個黨內法規責任條款條文表述規范，“有下列情形之一的”與“有下列行為之一的”表述：如果列舉的內容既包括“情形”又包括“行為”時，統一用“情形”。

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