城市社區協商政治：發展歷程與實踐樣態素描
——以社區議事會為觀察對象

唐 娟，謝靖陽

（深圳大學 城市治理研究院，廣東 深圳 518060）

一、研究議題與文獻回顧

中國城市社區議事會興起于20 世紀90 年代末，并在轟轟烈烈的社區建設運動中得以迅速發展。2015年下半年以來進入發展高潮期，已經成為城市基層協商政治的一種功能性載體，被譽為“走向社區文明的有效組織形式”①。不過，各地實踐中充分體現出基層創新多樣性的特征。我們出于描述的方便，以“社區議事會”來指代城市社區中多種形式的協商議事機構或載體。

作為一種已被廣泛推廣的城市基層微觀政治創新，其生發緣由、演進脈絡、結構建構、運行過程、民主參與效果等現實問題，需要學理分析。實際上，學術界始終關注社區議事會的興起及其發展。根據CNKI 文獻，截至2020 年5 月底，以“居民議事會”“社區協商”為主題的研究文獻已達上千篇之多，學術熱度可見一斑。既有研究有如下視域：

第一，社區體制改革理論視域。即將社區議事會置于社區體制改革研究框架里剖析，該類理論成果集中出現于1995—2005 年的10 年間，它們對世紀之交時期所產生的各種社區體制改革模式，如“沈陽模式”“江漢模式”“上海模式”等開展焦點研究，大部分學者都將社區議事會視為新型社區模式的構成部分，視為一種改革舉措。也有學者賦予社區議事會以相對獨立的價值定位和政治屬性，認為“市場經濟條件下的社區自治體制是議事會體制，社區自治體制應當由委員會體制轉變為議事會體制”②。

第二，協商民主理論視域。這種解釋框架以理論標尺來框裁社區協商政治實踐，剖析社區議事會所體現的政治價值與操作限度。該范式始于2003年，迄今依然興盛。劉曄于2003年發表《公共參與、社區自治與協商民主——對一個城市社區公共交往行為的分析》一文，將“協商民主”作為概念工具，來解釋上海市靜安寺街道辦發起成立的18個“居委會社區建設議事會”③。無論是此篇論文，還是該文的研究對象，如今看來都具有開辟一個“小時代”的意義。因為檢索相關文獻史及媒體報道，發現此文是國內學界首篇使用“協商民主”概念的學術文章，靜安寺街道的“居委會社區建設議事會”則是國內城市中最早創建的社區議事機構。此后至今，無論是協商民主理論研究，還是社區協商議事會建制和實踐，都交會一起，共同走向興盛，目前大多數有關社區議事會的研究都圍繞“協商治理”或“協商民主”主題而展開。在此框架內，研究者多以社區議事會為透鏡，多維度立體分析、反觀協商民主的制度范式與創新價值④。有的將社區議事會視為“協商民主理論在中國社會領域的成功實踐形式”⑤，是“居民自治有效實現形式的運轉機制”⑥，“充分體現了中國特色社會主義民主政治人民當家作主的核心特征”⑦；有的則討論了社區議事會運行中的問題，尋求推進社區協商民主的路徑⑧。

第三，治理理論視域。此類研究大約從2005年正式出現，總結了社區議事會在社區多元治理結構中的意義、功能和效用。有的學者從社區治理能力提升的角度，把社區議事會視為新型多元合作社區治理模式的構成部分，強調社區議事會要發揮民意收集的“橋梁”作用、民主決策職能和對居委會的督導作用⑨；有的以建構社區“治理共同體”之可能性入手，探討社區議事會的本質、影響因素及其功效⑩；有的以自主治理為標桿，認為社區議事會是解決地方公共資源利用問題的一種先進模式?。

第四，社會實驗理論視域。這種研究進路直接把城市社區議事會定義為一種公共政策執行過程中的社會實驗，觀察其所產生的理論淵源、時代動因、全球景觀、本土探索及其多種樣態，分析了實驗成功的可能性、可為性以及尚未解決的干擾因素?。有的學者則以更宏闊的視野，將中國國家治理現代化也視為一種社會實驗，并將社區協商議事視為中央和地方互動過程中實現國家治理現代化的“地方性方案”?。

第五，公共領域理論視域。該進路認為社區議事會是一種公共空間，可以借以消解因社區公共性缺失所導致的共同體困境。在這個公共空間里，居民擁有平等的話語權，可以公開理性地討論社區公共事務，可以實現居民互動交往、重構關系網絡，從而在兼顧公共利益和私人利益的基礎上形成共識規范,產生價值認同和公共精神，達成社區公共決策，實現社區公共性的再生產?，而這正符合哈貝馬斯所提出的公共領域理論?。

除上述幾種視域外，還有其他頗有新意的研究思路。例如，從社區軟法建設的角度，探討推進社區議事會協商議事的規則、策略及其深入發展的舉措?。

從研究類型看，既有研究可分為規范性研究和實證研究兩種。前者重點是對社區議事會的協商民主性質、價值、形態等進行理論闡釋，后者多是將社區議事會作為個案呈現，進行質性研究。既有理論研究對促進社區協商民主發展及其載體的建立健全具有積極的意義。不過，正如社區議事會仍處于“社會實驗”階段一樣，相關研究也處于探索期，缺少從整體性角度所進行的分析，大量個案研究猶如打開了一面面視窗，但可見一斑而難識全貌。

本文從歷史-制度變遷的視角，對城市社區議事會的發展過程進行總體性觀察。基于多個城市的實證資料，對全國城市社區議事會發展的歷程、態勢進行回顧和分析，考察地方創新與基層實踐、理論推動、國家政策這些要素之間如何呼應互動，從而共同推動制度的生成與變遷。同時，也通過對城市社區議事會主體結構與客體范圍的觀察，分析不同模式社區議事會的特點與性征。

二、發展歷程：一個總體性回顧

（一）地方的零星探索實驗：1996—2003年

20 世紀八九十年代，民政部提出“社區服務”“社區建設”概念，以期在社區服務廣泛開展的基礎上建立起與市場經濟體制相適應的社區體制，并選取若干城市進行試點探索。但民政部并未給出具體操作指南，城市社區議事會正是在試點城市的創新探索中出現的。

資料搜索結果顯示，城市社區議事會最早興起于1996 年。上海市、石家莊市、沈陽市、哈爾濱市、武漢市在調整城市社區管理體制過程中，較早探索設立了社區議事會，其中上海市開全國之先河。

1994—1998年，上海市著手進行城市管理體制改革，建立了“二級政府、三級管理、四級網絡”，其后如何發揮居委會的自治作用、如何吸引社區單位在社區事務中發揮作用、如何吸引社區居民參與等，就成為當時面臨的問題?。為解決這些問題，基層主動開始探索，可分為兩個階段：第一階段為1996 年5 月到1998 年5 月。從1996 年5 月開始，上海市靜安區靜安寺街道率先在全市轄區內共18 個居民區成立“居委會社區建設議事會”，其性質為群眾性民間組織，會長由社區黨支部書記或支部專職委員兼任，接受社區黨支部領導；其成員由離退休干部代表、退休居委干部、在職黨員代表、社會知名人士、知識分子代表、社區單位代表組成；其權力包括議事權、提議權、督察權；其職能包括對居委會重大工作出謀劃策，對涉及社區重大利益的公共問題提出建議，動員社區居民、社區單位參與社區公共事務，定期聽取居民意見、居委會工作報告并反饋給有關部門，配合社區黨支部工作，參與社區建設與管理。第二階段為1998年6月以后。隨著街道、居委會體制的改革，“居委會社區建設議事會”更名為“居民區議事會”，其性質變更為群眾性自治組織，行使居民會議的職能，擁有議事權、監督權、決策權，接受街道黨工委、辦事處的指導和幫助。會長由社區黨支部書記或居委會主任兼任，成員經居民會議選舉產生，任期3年，不領報酬?。

作為世紀之交中國社區建設實驗中“上海模式”的組成部分，靜安寺街道的社區議事會被輿論視為“新的協商政治形式”，并對其他地方產生了廣泛的影響。

隨即，石家莊市橋西區于1998 年開全市之先河，在全區81 個居（家）委會全面實行“社區民主議事會”制度。議事會由居委會成員、居民代表、駐社區單位的領導構成，其中居民代表一般是具有群眾威望的居民，由居民會議選舉產生，占議事會成員的一半以上?。性質上，是“區、街道、居委分別牽頭，社區單位代表和居民代表參與的社區工作協調組織，就社區發展的重大問題通報情況、聽取意見、制定方案，協調社區單位和居民積極參與社區建設”?。這就是說，橋西區的“社區民主議事會”的主要職能是決策和動員，發動社區全體成員參與社區建設。實踐中，議事會在解決當時社區中普遍存在的焦點問題，如下崗職工再就業、社區環境臟亂差、社區治安差、社區服務設施不足等，成效十分明顯?。

沈陽市于1999年進行社區體制改革，在全市普遍建立起“社區自治、議行分設”的新型社區組織體系，包括決策層——社區代表大會、執行層——社區管理委員會、議事層——社區協商議事委員會、領導層——社區黨組織。其中，“社區協商議事委員會”為社區代表大會下設的議事監督機構，由轄區人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等組成，在社區代表大會閉會期間行使對社區事務的民主議事、民主監督兩項職能，設專職主任1 人、副主任2 人、委員若干人，每屆任期三年，實行義務工作制?。“沈陽模式”得到了政府部門和專家學者的高度認可，對其他地方的社區建設方向具有重大指導意義。同年，哈爾濱市道里區學習“沈陽模式”，也在社區成員代表大會之下設立了“社區議事協商委員會”，定性為議事層和監督層?。

2000 年左右，武漢市江漢區也在學習“沈陽模式”的基礎上，重構了社區自治組織體系，新設社區成員代表大會、社區居委會和“社區協商議事會”，形成了“江漢模式”。其中，“社區協商議事會”成員包括社區黨支部書記、居委會主任、單位代表、社區知名人士、部分居民積極分子等，共10～15 人，他們由社區成員代表大會推選產生，主任一般由社區黨支部書記擔任。但與“沈陽模式”不同的是，“江漢模式”的“社區議事協商會”并不是社區成員代表大會的常設機構，但擁有民主議事、民主監督、民主評議三項職能?。

上述四個城市對社區議事會的早期實驗各有特色，顯然是沿著兩條路徑展開：一是獨立機構型，上海市、沈陽市、武漢市的探索屬于此類；二是參與平臺型，石家莊市的探索屬于此類。但無論哪一種類型，都為社區成員的參與提供了制度化的陣地，將社區積極分子、骨干力量都動員起來，形成了治理合力。

例如，在上海市，社區議事會作為一種組織和機制，遵循“協調”原則，將黨支部、居委會、駐社區單位、居民積極分子有效地整合起來，而且議事會成員也能運用各自的資源、能力和影響力將協商結果付諸實施。上海市靜安區靜安寺街道作為這次實驗的具體操作者，對實驗結果明顯是滿意的：“議事會成員對社區工作的運轉、群眾的呼聲聽得到、看得見、摸得著。因此，他們也最有發言權。同時，他們又是由在職或離退休黨員、社區單位、居民中的積極分子所組成，具有廣泛的代表性。他們獨特的閱歷、工作經驗是居委會取之不盡的智力庫，居委會干部被一難題所困，一籌莫展時，經議事會成員的點撥，頓時豁然開朗；遇上某項工作暫時得不到居民理解而受阻，議事會德高望重的成員出面做工作，難題迎刃而解；有了他們的參政議政，居委會的自治、自理功能得到了加強，居委會干部也在與議事會協同作戰中增長了才干，提高了工作效率。”?

這些早期的實驗雖然在社區議事會的具體名稱、性質、職能等方面各異，但均產生了積極的效應，并通過民政部連續舉辦的有關全國社區建設的經驗交流會而廣為宣傳，開始被其他城市仿效。

隨著中辦發〔2000〕23號文的發布，特別是2002年浙江溫嶺“民主懇談會”因獲得“中國地方政府創新獎”而聲名遠播，激發了巨大的學習效應，催生了協商民主理論研究與實踐探索之潮流。著手建立社區協商議事制度的城市越來越多，杭州市、南京市、海口市、青島市、天津市也紛紛進入實驗者之列，到2003 年年底，也都初步形成了以社區黨組織為領導核心、社區成員代表大會決策、社區議事委員會議事、社區居民委員會執行的社區運行新機制。更重要的是，由于社區協商議事制度的帶動，社區志愿者這一概念開始深入人心，各類社區協商議事平臺成為居民積極分子志愿參與社區建設的舞臺。

（二）國家回應與實踐擴散：2004—2014年

2004 年9 月，黨的十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的戰略任務，要求城市社區建設適應新形勢、進入新階段。先行城市對社區協商議事組織和機制的探索，為國家層面出臺新的社區政策提供了經驗基礎。2005 年8 月，民政部在長春市召開“全國社區建設工作會議”，會議一方面總結了2000—2005年全國社區建設的經驗，指出“目前，全國社區居委會和居民代表會議、協商議事會議制度已普遍建立”“一個按照條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建，組織動員社區內各方面力量共同推進社區建設的新格局基本形成”?。另一方面，此次會議部署了“和諧社區建設”的戰略任務，標志著全國社區建設進入了“和諧社區”建設的新階段。前期的社區議事會探索經驗，既是社區協商政治的成果，也成為開展“和諧社區”建設新的動力。

2009 年11 月，民政部發布《關于進一步推進和諧社區建設工作的意見》，這是國家層面首個要求建立社區協商議事機構的規范性文件。它明確要求：“適應城鄉基層工作的特點，建立健全以黨組織為核心的社區黨建工作協商議事機構，圍繞地區性、群眾性、公益性工作，協調解決社區建設中的重要問題。”同年，民政部頒布了《全國和諧社區建設示范社區指導標準（試行）》，其中有兩項指標均要求建立社區協商議事機構和相關制度。一項指標要求，“在社區黨組織的領導下，按時成立社區居民代表大會和社區議事協商會等群眾自治組織，并依照法律和各自的章程積極開展工作”；另一項指標要求，“有社區議事協商機制，涉及成員利益的事項及時召開民情懇談會、矛盾協調會、事務聽證會、成效評議會等，解決社區熱點、難點問題成效明顯，并做好相關會議記錄”。此外，該指導標準中還有一項與促進社區協商發展有關，即要求建設社區志愿者隊伍，“注冊社區志愿者人數不少于社區居民總數的10%”，“引導好、保護好由黨員積極分子、居民小組長、樓道長組成的社區骨干隊伍的積極性，充分發揮他們群眾威望高、熱心公益事業的優勢，成為社區工作的一支重要力量”。列入該項指標，意味著從國家標準層面為社區協商民主發展準備人力資源庫，其中，培育居民積極分子是關鍵。2009年當年，民政部授予500個城市社區為“全國和諧社區建設示范社區”。這意味著，這些社區均建立了議事協商機構，并產生了示范、擴散效應。

此時期，中央出臺的一些政策也對社區協商民主予以肯定。最重要的政策文件包括：（1）中辦發〔2010〕27 號文。該文件是自《居委會組織法》頒布實施20 年后指導城市社區居委會建設的綱領性文件，強化了居委會組織開展社區協商議事的權能。（2）中發〔2011〕11號文。這是第一份關于創新社會管理的正式文件，強調“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。這表明中國社會管理開始了“社會化”的路徑?。（3）黨的十八大報告。首次明確界定了“協商民主”的地位和作用，標志著中央層面推進協商民主建設的決心。（4）黨的十八屆三中全會公報。首次要求“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”。

上述政策極大地推動了社區協商民主實踐的深入發展，形態各異的社區議事會如雨后春筍般涌現。根據對媒體相關報道的統計，到2014 年年底，全國2/3的省、自治區、直轄市以不同形式在不同程度上開展了城鄉社區協商實踐，搭建了各類社區協商議事載體。不過，多地實踐仍處于試點和推廣階段，多半以碎片化、非制度化和非常態化的形式呈現?，直到2015 年中央關于協商民主建設的頂層政策出臺。

（三）頂層設計與全面推廣：2015年以來

2015 年以來，為了推進基層協商制度化，優化基層協商治理實踐，黨中央、國務院及其職能部門對地方典型經驗加強系統集成，將已經成熟和普遍適用的規則、程序上升為一套宏觀制度規范，重點推進社區協商民主發展。

其中，直接有關的重要文件包括：（1）中發〔2015〕3號文。這是黨中央第一次以協商民主為主題頒發的文件，是指導社會主義協商民主建設的綱領性文件，標志著社會主義協商民主建設的制度框架正式搭建起來。（2）中辦發〔2015〕41 號文。該文首次對城鄉社區協商工作作出整體部署，將城鄉社區協商確立為基層群眾自治制度的重要舉措和新時期治國理政的一項新的制度安排。（3）民發〔2016〕134號文。這是民政部首次專門對城鄉社區協商工作發文，要求全國城鄉全面開展社區協商工作，并將其納入民政工作綜合評估項目。（4）中發〔2017〕13號文。這是第一個以黨中央、國務院名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件，其中明確要求，凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項、關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，原則上由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協商解決。（5）黨的十九大報告。繼續對“充分發揮社會主義協商民主重要作用”作出部署，統籌推動協商民主廣泛、多層、制度化發展。（6）黨的十九屆四中全會公報。在黨的歷史上，這是首次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題，第一次系統描繪了中國特色社會主義制度的圖譜?，其中要求堅持社會主義協商民主的獨特優勢，全面構建程序合理、環節完整的協商民主體系。

上述頂層設計的出臺，標志著“協商民主”已經成為重要的治理理念和治理技術，被納入我國社會治理體系和治理能力框架中。特別是中發〔2015〕3號文、中辦發〔2015〕41號文均鼓勵各地因地制宜探索各種基層協商形式。為了貫徹落實中央政策，各地根據本地實際出臺指導意見或相關文件，為社區協商民主發展賦能。

總之，城市社區議事會的發展歷程，體現了制度創新中“央地互動”的政策景觀，在中央政府的“推動力”和地方政府“競爭力”這兩個基本因素的交互作用下展開?，沿著中央方向性指導—地方探索性試點—中央政策整合—地方在頂層設計下再精細化建設的路徑，循序深入推進。具言之，中央層面一直保持及時的回應，穩步實行宏觀框架的整合。政策整合行動呈現出調試性、漸進性、指向性的特點，最終歸于一個明確的戰略目標之下，即建設社會主義協商民主。

在這樣一個調試、整合的過程中，理論的推動力量同樣強大。從20 世紀90 年代至今，隨著社區體制的建立與發展，治理理論、協商民主理論等被引進國內并被本土化解讀。不同的理論主張恰好使地方政府在社區創新中各取所需，剪裁為政策立論的依據。隨著“治理”與“協商民主”成為國策，兩種理論也最終實現了合流，在基層社會化為“協商治理”，成為社區結構性改革的主流指導工具。而在實踐中，社區協商治理通過行政機構植入、社區組織互嵌和居民內生推動三條路徑?，逐漸擴散、全面鋪開。截至2019 年12 月底，全國31 個省、自治區、直轄市均開展了形式多樣、內容豐富的社區協商治理實踐,而社區議事會作為社區協商治理的一種有效載體，把“抽象無形的制度”物化為“具體有形的場景”?，并且正在向頂層設計下的規范化、精細化方向發展。

三、發展樣態：多維度觀察

如今，社區議事會已經成為社區協商政治過程中必要且必需的構成細節。鑒于國家相關政策并沒有對社區協商機構或載體的名稱、形式等進行統一規定，各地均根據本地特色貫徹實施，從而在其名稱、性質、職能、權責、區域設置等方面差異明顯，展現出基層創新千帆競流、百花齊放的景觀。不過，多樣性中也呈現出一定程度的一致性。

（一）名稱、屬性及其設置

在名稱上，目前有的城市叫“社區居民議事會”，有的叫“街道居民議事會”，有的叫“庭院議事會”，有的叫“社區議事廳”，有的叫“議事協商會”，有的叫“協商議事會”，諸如此類，五花八門。不過，使用頻次較多的還是“居民議事會”（見圖1），全國多個地方都采用了這一名稱。這一名稱彰顯了基層群眾自治的意蘊，凸顯了居民在社區中的主體地位。但實際上，該名稱并不能涵蓋其結構組成。因為在實踐中，城市社區議事會成員不僅僅包括居民，還包括社區內其他各類成員，如各類駐社區單位、街道甚至區級各機關代表等，居民代表所占比例大約在1/5 到1/3。這再次說明，城市社區是個治理單元而非生活共同體，“社區議事會”而非“社區居民議事會”的概念，更符合此類議事機構的結構性事實。

圖1 社區議事會名稱頻次云圖

在性質和職能上，存在如下兩大類情況：

一是作為組織機構即“委員會”而存在，不但設有專門場地，而且還設置主任、副主任、秘書長和執行秘書及其他常任議事成員，并明確各自工作職責，與居委會任期等同。就機構職能而言，有的城市將其作為社區決策機構兼監督機構，是“居民會議”或“居民代表大會”的常設機構，接受前者的監督并向其報告工作；有的城市將其作為決策支持機構或咨詢機構，是社區黨組織、居委會領導下的常設機構。

二是作為議事平臺而存在，也即它是一種公共討論的空間，社區黨委、居委會通過此平臺組織開展各種協商活動或會議，主要功能是調動社區資源、調解社區矛盾等，參與者往往是與該事務有密切利害關系的社區成員。

在區域設置上，多數地方將議事會設置在社區一級，但也有不少城市在上至街道，下至網格、居民小組、樓棟、院落、庭院等設置了議事會。例如，《北京市社區議事廳工作指導規程（試行）》（2016）規定：社區議事廳是社區協商議事的平臺，在社區黨組織領導下，社區居民委員會（以下簡稱社區居委會）負責組織開展各項社區協商活動；社區居委會通過社區議事廳平臺組織開展各項社區協商活動，如社區協商會、社區決策聽證會、居民議事會、社區四方會議、社區社會組織協商會等；社區居委會結合社區規模設置，統籌在社區議事廳開展其他層面的協商活動，如網格議事會、樓院理事會、小區協商會、樓門說事會等。

（二）成員結構與議事范圍

1.成員結構

根據中辦發〔2015〕41號文，城市社區協商主體被確定為基層政府及其派出機構、社區黨組織、居民委員會、居務監督委員會、居民小組、駐社區單位、社區社會組織、業主委員會、集體經濟組織、物業服務企業和當地居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方；同時還規定，可以根據協商的事項及內容，邀請相關專家學者、專業技術人員、第三方機構等，吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協委員以及基層群團組織負責人、社會工作者參與。這一結構非常寬松，以實現最廣泛的社區協商，保障各方利益相關者的協商權利。

上述主體可以分為如下六類：第一類是政府體制內人員，包括街道辦及設在街道的政府派出機構人員、人大代表、黨代表、政協委員等；第二類是社區體制內人員，包括社區黨組織、居委會的人員；第三類是政府、社區黨委、居委會的合作伙伴，主要指實行政府購買服務的社會組織人員、物業公司人員，其中有些是本社區居民，有些則不是；第四類是社區居民，包括業主委員會成員、居民小組長、樓棟長、本社區社會組織成員及其他各類社區積極分子；第五類是駐社區企事業單位人員、商戶；第六類是其他社會人士，包括專家學者、律師等。總體上，除第六類屬于機動人員外，前五類人員是社區議事會的常態化參與者。

實踐中，成員結構又分為常任制和非常任制兩種。實行常任制的社區議事會，成員主要由第二、三、四、五類組成；其中來源于社區居民的議事員，許多地方性制度都規定應實行居民推選或居民直接選舉的方式產生，社區黨組織、居委會可以提出名單，但實際上主要由社區積極分子自愿報名、社區黨組織和居委會認可產生。實行非常任制的社區議事會，參與者主要由社區體制內人員、與議題內容直接有關的利益相關者組成，社區黨委、居委會往往還根據議題內容，邀請基層政府人員、其他社會人士出席。有的地方則實行常任和非常任制相結合的方式，在確保協商參與主體多元化的前提下更強調靈活性。

我們把包括了上述六類人員的社區議事會稱作“大結構”，把包括了第二、三、四、五類人員的稱為“中結構”，把包括了第二、三、四類人員的稱為“小結構”。根據我們對35個城市中56個社區議事會成員構成情況的網絡資料分析，顯示為“大結構”的占比44%、“中結構”的為19%、“小結構”的為37%。

無論何種結構下，社區積極分子的參與構成了各個城市社區議事會所呈現的共同景觀。社區積極分子來源廣泛，除居民小組長、樓棟長之外，其他大部分居民志愿者都可視為社區積極分子，包括退休職工、家庭主婦、各類社區社會組織成員、各類社區非正式群體的領袖等。社區積極分子是社區內的中堅力量，一般而言都有較高的參與能力，社會資源相對豐富。總體上，社區議事會已經成為積極分子參與社區治理的制度化途徑之一，是積極分子就社區事務與社區黨組織、居委會乃至城市各級政府進行互動的重要機制。同時，積極分子的參與也是社區議事會得以運行且保持民意基礎的重要力量。

2.議事范圍

中辦發〔2015〕41 號文明確規范了社區協商的內容范圍，主要包括“城鄉經濟社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業；當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點工作部署在城鄉社區的落實；法律法規和政策明確要求協商的事項；各類協商主體提出協商需求的事項”。實踐中，社區議事會通過對居民身邊雜事的討論與決策，把上述抽象的規定具化為生動的治理實踐，從中沉淀出社區議事會的客體結構。正如布羅代爾所言，雜事反復發生，經多次反復而取得一般性，甚至變成結構?。雖然這里的結構并非“長時段”的社會結構。社區雜事更是社區議事會日常運轉的客觀動因，也就是說，經提煉能夠反映出社區“共意”的雜事，驅動著社區議事會的日常運轉。根據我們從百度網絡抓取的126 個城市社區議事會日常活動軌跡，實踐中的議事類項頻次比例如圖2所示：

圖2 城市社區議事會的議事內容及頻次

總之，涉及社區居民切身利益的社區基礎設施建設，以及居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難和問題、矛盾糾紛等，都被搬到社區議事會桌面上來解決。

（三）城市社區議事會類型

從主體結構-客體范圍維度上，我們對城市社區議事會進行類型區分。根據社區議事會成員來源的廣泛性程度（“主體廣泛性”），以低代表性為一端，以高代表性為另一端，建構一條縱坐標。同理，根據議事會議事范圍的廣泛性程度（“議題寬泛性”），分為寬議題范圍和窄議題范圍兩端，建構一條橫坐標。將兩個維度綜合起來，可以粗略將社區議事會分為四種類型，即綜合型（高代表性-寬議題范圍）、專題型（高代表性-窄議題范圍）、權威型（低代表性-寬議題范圍）和群體型（低代表性-窄議題范圍）四種類型議事會（見圖3）。

圖3 城市社區議事會的結構-范圍二維分類

圖3 中，低代表性是指該議事會成員來源類型相對單一，只有一兩種群體；高代表性是指該議事會成員覆蓋社區多類人群，基本上每種群體都能在議事會中找到代表；窄議題范圍是指該議事會討論或決議的議題非常有限；寬議題范圍是指該議事會可以討論或決議社區內的多種事務。由此形成的四種類型之具體特點如下：

A型即高代表性-寬議題范圍，這里將之命名為綜合類議事會。總體上，這種形式是城市社區議事會的主流。以“居民議事會”“居民議事廳”“協商議事會”等名稱命名的，皆屬于這種類型。其“大結構”具有高度的代表性，一般而言，黨組織、居委會、人大、政協、社會組織、企事業單位、社區各類積極分子、普通社區居民等皆能夠參加此類議事會，參與社區協商。有些城市社區還根據具體情況，將宗教代表、外籍人士代表等納入。其寬議題則涉及圖2中的所有議題，十分寬泛。通常，A型議事會對社區公共事務享有一定的決策權、監督權。

B 型即高代表性-窄議題范圍。因為其議題范圍相對較窄，具有明顯的專題性，這里將之命名為專題類議事會。例如，以“社區城市管理議事會”“社區警務議事會”“社區文明議事會”“社區平安議事會”等名稱命名的，一般都屬于這種類型。B型議事會一般是因某個政府部門的職能“進社區”并與社區議事會結合，轉化為其子類，依然采取“大結構”組合，但協商的議題只關注社區部分事務，如城管、道路交通、警務安保等。

C型即低代表性-寬議題范圍。該類型采取“中結構”或“小結構”模式，甚至還實行可稱之為“單結構”的組成方式。“單結構”是指議事代表的身份單一，如“五老”議事會?、人大主導的“社區人大代表議事會”、政協主導的“政協社區議事會”等，意在通過黨員、人大代表、政協委員、社區賢達將居民意見和建議反饋到相關部門。由于此類議事會對參會人員的身份有要求，一般應具有某種權威性，這里將之命名為權威類議事會。此類議事會一般由黨委組織部門、人大、政協牽頭發起，在社區協商共治體系中單列。但該類議事會可以討論的議題范圍相當廣泛，是超越自身事務的。

D 型即低代表性-窄議題范圍。這種議事會組織雖然在社區內，但其議事內容相對集中，根據議事內容所聚集的議事成員也具有相對同質性，即受到某項事務影響的利益相關者，群體性比較顯著。如寧波市在社區推行的“教育議事會”、上海市在社區推行的“工會議事會”、多個地方推行的社區“婦女議事會”等，參與者具有相對同質性，議事內容相對集中并專題化。

以上四種類型的分類，在很大程度上是對目前城市社區議事會實踐樣態的高度理論化歸納。而事實上，社區議事會在實際運作過程中，這兩個維度上是動態變化的。不過，盡管各城市的社區議事會在結構和議題設置上皆有不同且績效各異，但基本上社區居民都認可這是一種好制度，因為它吸納了大量的居民積極分子，代表居民需求并將之反饋到社區議事協商過程中。但值得注意的是，從掌握的實證資料來看，也有相當多的城市社區議事會難以脫離“議”而不“決”、“決”而無用的現象。

四、討論與結語

從城市社區議事會興起的初衷及制度設計本質看，它是城市社區成員參與社區事務的重要平臺。其發生場域是“社區”，社區內的各類利益相關者都可能被結構化在其中，協商議題以社區民生事務為主。縱觀各城市社區議事會的實踐形式，可謂千姿百態，即使同一個省份的不同城市、同一城市的不同城區，都可能存在不同類型的社區議事會；即使在同一個社區議事會里，也因為強調“根據議題事項，邀請利益相關方參與”之原則，每次會議的人數、人員構成不盡相同。但是，一致性也寓于差異性之中，那些可以被歸納為共性優勢特征的，主要體現在以下三個方面：

第一，多元性與靈活性有機結合。協商民主鼓勵受到決策影響的利益相關者們積極參與到公共協商的過程中，并在參與的過程中可以明確自己的偏好。在某種程度上，多元的社會現實是協商民主的驅動力?。多元利益主體也形塑了城市社區議事會的結構，政黨力量、政府力量、社會力量、市場力量、社區力量均在小小的議事會結構中有所體現。而在日常議事協商活動中，在保證社區居民成員比例的前提下，其他各種力量的參與程度視具體議題而定，顯示出了靈活性的一面。這種結構性特征，使社區共治使用的權力不是一般意義的公權力，也不是私人權利或公權力與私人權利的集合，而是一種不可壟斷、不特定多數的社會權力?。

第二，黨的領導與居民自治有機整合。一方面，中辦發〔2015〕41 號文明確指出，加強城鄉社區協商的目標是健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，因此必須堅持黨的領導，充分發揮社區黨組織在基層協商中的領導核心作用。黨的領導作用至少體現在如下三個方面：一是社區議事會的“一把手”?一般由社區黨組織負責人擔任；二是社區黨組織掌握著社區議事會議題的動議權和議程的控制權，黨組織有責任確保議題是符合國家政策規定的，相關議題經過社區議事會決議之后也并不能直接生效，仍需要經過社區黨組織的正式審核；三是確保社區議事會中黨員占有相當程度的比例，少則40%左右，多則80%以上甚至100%（如社區黨員議事會）。許多庭院、院落一級的議事會，也強調社區老黨員的參與。而另一方面，社區作為一個多元利益共存的生活空間，其間發生的各類利益沖突和矛盾糾紛，需要有政治權威和號召力并超脫各類利益的組織予以協調，而這個組織只能是社區黨組織。

第三，社區社會精英與政治精英有機互動。社區議事會是一個多元力量進行互動的新的制度空間，特別是在一個“大結構”的社區議事會中，基層人大代表、黨代表、政協委員、街道和社區黨組織中的政治精英，與居委會成員、社區積極分子、企事業單位負責人為代表的社會精英都可以參與其中。而在這樣的多元結構中，最真實、最基礎性的力量是居民代表或積極分子。離開了居民代表或積極分子的參與，社區議事會不但會運轉失真，而且也失去了存在的意義。因此，各城市政府在制定本地社區議事會成員條件時都特別注意對積極分子的挖掘，不但強調政治素質，而且強調其他素質，如熱心轄區社區建設工作且有一定空余時間，善于聽取和反映居民群眾的要求和建議，有協商議事能力等，這正是對居民積極分子的寫照。一方面，社區黨組織、居委會通過發現和動員居民積極分子參與到社區協商及其他公共議程中，再通過這些積極分子對社區其他居民“二次動員”，從而高效完成社區工作?；另一方面，身處“體制外”的居民積極分子也作為居民代表與政治精英進行互動，使普通居民有了發聲之道。因此可以說，社區積極分子是社區議事會得以有效運行且保持合法性的重要力量。當然，在社區這樣一個“抬頭不見低頭見”的熟人社會里，議事會里的積極分子也不乏一貫“配合的老伙伴”，他們幾乎對任何決議總是舉手贊成。

總之，城市社區議事會作為基層協商民主的實踐形式之一，從20世紀90年代末的基層實驗，最終經國家確認并進行頂層再設計、被結構化在社區政治制度中，只經歷了短短20 年時間，其發展歷程具有鮮明的功能主義導向,“主要目的是提高治理能力,解決城市政府面臨的經濟社會問題”?。就整體而言，目前城市社區議事會建設依然處于大規模的社會實驗過程，依然需要在具體事務中不斷探索和拓展，但作為一種與本土實踐有關的基層治理手段，它激活了“有事好商量”的制度資源?。無論如何，在社區議事會實踐方面會在點滴成就中得以檢驗和明確，而經驗價值也在政策過程中得以萃取和升華。

注釋：

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