全球糖業支持政策及管理體系研究

劉芷妍

(廣西泛糖科技有限公司，廣西南寧530000)

政府對農業生產、流通和貿易進行強有力的干預是促進農業經濟發展不可或缺的重要手段，無論發達國家還是發展中國家均通過補貼形式等政策，以達到支持農業發展的目標[1-7]，有立法保護的糖業更是處于一種嚴格管控的狀態下。本文所討論的糖業支持政策是指為了支持食糖產業的發展，保障食糖生產穩定，維護食糖市場秩序采取的一系列扶持政策。

根據美國農業部(USDA)數據，全球產糖量約為1.8億t/年，消費量約為1.7億t/年[8]，其中巴西、印度、歐盟、泰國、中國、美國、澳大利亞的產量合計占比達到60%以上，主要的食糖進口國家有印度尼西亞、美國、歐盟、日本等，這些重要的產糖國與消費國均通過行業立法等措施，扶持生產、延長產業鏈、穩定進出口貿易，夯實糖業發展根基。

1 全球糖業立法起源早、實施效果顯著

美國是農業立法方面的典范[9]，政府干預國內食糖市場已有超過200年的歷史。美國早于1934年通過糖業法(The Sugar Act)，最初美國糖業法以征收進口糖關稅來增加國家的財政收入為目的，后來通過目標價格政策、市場配額管理以及關稅等方式，來調控糖料價格、支持農戶增收、維持國內市場糖價，以促進本國食糖產業健康發展[10]。

20世紀 80、90年代，隨著經濟不斷發展與糖業生產格局的演變，新崛起的產糖國家或地區，如巴西、泰國、歐盟等紛紛開始制定食糖產業相關的法律法規，在政策支持下，各主產國食糖產業的生產效率與競爭力不斷提高，糖農、糖廠和消費者的利益均得到了較好的保證[11-14]。

巴西：1971年通過了幾項促進糖業發展的法案，對糖業生產計劃、產品價格、貸款貼息和出口補貼及配額等實行集中統一管理，隨后其食糖產業開始迅速發展。巴西 1977/78年榨季產糖量為 870萬t，比1969/70年榨季增產糖440萬 t，產量幾乎翻了 1倍[8]。隨著政策法規不斷改進完善，資源條件優良的巴西糖業發展速度迅猛，1983年開始成為全球最大的產糖國家。1975年，巴西政府開始實施國家乙醇計劃，甘蔗產糖與產乙醇逐步高度結合，巴西糖業政策轉為兼顧甘蔗擴種和推動甘蔗制乙醇發展。進入21世紀后，為了更好地平衡甘蔗產品的產量和需求，巴西食糖產業不斷突破保護性貿易壁壘，發展食糖和乙醇雙邊貿易，并通過制定國際標準鞏固行業主導地位[12]。

泰國：1984年頒布《甘蔗與食糖法》，該法規定建立糖業管理部門，并對各部門的職責和權限做出了明確規定，對從甘蔗種植到食糖銷售的每個環節進行統一管理和有效控制，在保護蔗農和糖廠利益的同時也保障了消費者的利益，進而強化了政府對糖業強有力的管理和引導作用[15]。最新的《甘蔗與食糖法》于2019年由泰國立法大會修訂核批。得益于法律法規的引導，泰國食糖產業始終保持著較強的內生發展動力，保持全球排名前5的食糖生產國與出口國的地位。

澳大利亞：于1991年頒布專項法律《制糖工業法》(Sugar Industry Act)，并多次修訂，最新修改于2005年[16]。該法律對澳大利亞糖業管理的各項工作進行明確的規定，最大限度地減少人為或者偶然因素的干擾，促使澳大利亞成為世界上較有競爭力的產糖國之一。

日本：《甜味資源特別措施法》與《糖安法》分別于1964年3月31日與1965年6月2日頒布施行，此后經過多次修定。這些法律保障了以糖料作物為原料的制糖工業健康發展，實現農民增收與企業增效之間的平衡，保證了日本國內較為安全的食糖自給率水平[17]。

2 糖業政策的核心是穩定國內糖價、減少國際市場沖擊

為保障國內糖業穩定有序發展，各國糖法通常從管理機構設置與產業布局開始，對生產配額、糖料種植補貼、糖料收購、食糖生產、目標價格管理、信貸與保險等環節進行有序安排。另一方面，為避免世界食糖市場的劇烈波動對國內生產與消費的影響，通常會使用進口配額管理與關稅調節等手段將國內市場與國外市場相對隔離[18]。

印度食糖產業的內貿與外貿均受到政府嚴格管控，其糖業法律法規對于國內甘蔗最低收購價(FRP)的制定、食糖最低內銷價及市場投放量有明確規定。在對外貿易方面，政府每年公布食糖出口貿易補貼政策及數量，并將出口配額分配至各地區糖廠[13,19]。在配額下發后，政府每隔一段時間對銷售情況進行匯總分析，及時調整出口配額有關指標。

日本的《甜味資源法》是其糖業管理法令的“母法”，內容包括對糖料和食糖生產、銷售價格等方面的管理，具體細節內容包括糖業規劃布局、糖料基地、糖廠建設改造、糖料收購、食糖價格、對糖農和糖廠給予經濟補貼等。由于日本食糖進口依存度較高，在《關于安定食糖價格法》與《蠶絲砂糖類安定事業團法》的條例中明確了國產糖料定價管理、措施和計算依據，同時規定農林水產省成立“蠶絲砂糖價格安定事業團”，并負責收購和“返賣”進口與國產食糖，征收進口糖的“安定糖價基金”和“糖價調節基金”，基金收入的絕大部分會通過各種補貼形式反哺國內糖業發展，在保持國內食糖價格穩定的同時減少了國際糖價沖擊[17]。

美國對糖業政策不斷的進行調整補充，每5年重新修訂糖業法案，1996年作了重大改革并改稱“農業法案”。美國農業法案(最新 2014版)通過目標價格政策穩定本國種植戶、甘蔗糖/甜菜糖糖廠與精煉糖商的基本收益，同時用限定進口數額和適時調整關稅稅率的辦法，減少本國食糖生產受國際糖價波動的直接影響，從而保持國內食糖市場的供求平衡[20-21]。

3 甘蔗收購以按質論價為主

目前，全球主流的甘蔗收購方式為按質論價，這種定價方式可以最大限度地調動蔗農提高甘蔗含糖率的積極性，廠方也會主動減少甘蔗在砍、運過程中的糖分損失，以提高出糖率，降低食糖生產成本[22-25]。此外，也存在著政府干預定價、蔗價與糖 價聯動[26]等甘蔗收購定價方法。

表1 部分國家糖料收購政策

4 目標價格管理政策

在明確糖料收購價政策的基礎上，部分國家還配套目標價格管理措施，目標價格管理[28]包括糖料收購及食糖銷售的目標價格，以設定原料成本及成品糖的國內市場售價基準水平,保護農民種植與糖廠生產的積極性。美國政府授權商品信貸公司按照一定的固定貸款率向糖廠提供無追索權貸款，糖廠則以原糖或者精制糖作為擔保品。貸款到期時，如果市場價格不能達到目標價格水平，商品信貸公司無權索回貸款；當市場價格高于目標價格時，糖廠可自行按市場價格出售，然后再償還該項貸款的本息。該貸款率即為美國的食糖最低扶持價格，略高于生產成本。近年來的甘蔗原糖和精制甜菜糖貸款利率分別為18.75、24.09美分/磅[29]。

歐盟食糖價格體系包括目標價格、干預價格和國內最高限價。目標價格是指國家所期望的正常市場競爭價格，體現了政府對糖廠和糖農的利益、消費者福利和政府財政趨向的關注程度。干預價格是政府允許的最低價格，當市場糖價低于或等于該價格時，政府有義務收購市場上的所有食糖，最高限價即進口糖進入歐盟市場的最低價格。政府采取措施保證國內市場糖價在最低保護價與最高限價之間運行[29]。

日本是食糖凈進口國，實行以“進口糖養國產糖”的政策。為保證一定的食糖自給率，在種植成本高企的環境下，政府按保證農民種植甜菜的收益不低于種植小麥和土豆收益的原則，確定收購甜菜的最低保護價，以穩定國內甜菜糖的生產規模[30]。更值得學習的是，為保證國產糖的國內市場競爭力，日本政府采用瞬間接觸式買賣措施穩定糖價。在最低保護價基礎上計入糖廠加工費、人工費、管理費和合理的企業利潤等，制訂食糖保護收購價。政府按保護價收購食糖，再以低于保護價的批發價格出售，所產生的差價倒掛由國家用征收的進口糖關稅補貼[30]。

5 生產配額制度

在產業中下游的生產與貿易環節，部分國家制定了詳細的規劃與實施方案，通常按照國內消費數量及一定的出口量制定當年生產配額，政府對糖料種植生產前端進行把控，以防止大面積增產或者減產對于國內外市場的供求平衡造成沖擊。

泰國對食糖生產采取許可證制度，糖業公司或糖廠不能擅自增加糖廠數量。近20年來，泰國糖產量增長了近3倍，但糖廠基本保持在42家，從制度上促進了糖廠規模的不斷擴大。在限定生產者的基礎上，政府依法對國內食糖生產實行配額管理，配額分為A、B、C類。A類配額食糖在國內銷售，據每年的消費量，按企業產糖比例分配，約250萬～300萬t/年；B類為泰國蔗糖公司(TSC)通過招標出售的原糖，為80萬t；C類為糖廠在完成A、B定額后自己生產的出口原糖或精糖[13]。

美國也對銷售到國內市場上的食糖進行總量控制，市場配額總量不低于每年預估食糖消費量的85%。政府每年確定總配額中甘蔗糖與甜菜糖的比重后，將具體生產額度分配給制糖廠與精煉商，各加工商按照市場配額進行生產和銷售，違反配額原則的話，將按照規定承擔民事懲罰。一般來說，甜菜精制糖約占配額總量的54.35%，甘蔗原糖配額約占總量的45.65%[11]。

歐盟食糖生產配額總量為 A類配額(相當于歐盟15國國內市場的消費量)加上B類配額，該量是歐盟當局為食糖供應設定的保險余量，確保在大面積欠收的情況下，歐盟食糖產量仍可滿足內部的市場需求量。A、B兩類配額享受歐盟價格政策的支持，而 A、B配額以外的超產糖不享受價格政策支持，也不得在歐盟15國內部銷售，必須在當年以無補貼的形式出口到國際市場或申請作為第 2年的 A、B配額糖[31]。

表2 部分國家糖業協會組織及其功能

6 糖業管理機構

政策法規的執行需要完善的組織機構保障，充分運用各種政治與社會資源，采取控制與協調行動,才能將政策觀念的內容轉化為實際效果。各糖業大國均建立了“政府機構+行業協會組織”為主體的管理體系，政府主管部門以行業統籌規劃與產業政策的制定為主，而行業組織代表了不同團體的利益或者訴求，涵蓋糖料種植戶、糖廠、食糖消費終端及科研單位等。

7 展望

中國推進糖業立法不僅具有必要性，而且具有迫切性。一直以來，由于自然資源稟賦的差異，我國制糖成本較高，在國際食糖貿易中不具備比較優勢，但糖作為跟糧、棉、油同等重要的國家戰略物資，國家對于保持食糖自給率給出了明確的政策指引。2019年中央一號文件提出將在“提質降本增效的基礎上，鞏固棉花、油料、糖料、天然橡膠生產能力”。2020年農業部《農業種植業工作要點》明確要“保證棉糖自給水平，完善棉花、糖料扶持政策，促進棉糖生產向優勢產區集中，力爭將糖料面積穩定在153.33萬hm2左右，保證必要的自給水平”。

目前國內食糖自給率的保持面臨著嚴峻挑戰。2020年5月22日起，我國食糖進口配額外保障措施關稅取消，配額外食糖進口關稅稅率恢復至50%，食糖進口成本大幅降低疊加我國積極主動擴大進口的宏觀環境，國內糖業已面臨國際食糖市場的猛烈沖擊。2020年4月之后，國內白糖現貨價格跌至5350元/t以下，糖價持續跌破生產成本，對于糖企的生存發展造成巨大威脅。另一方面，價格低迷在糖料收購市場化的環境下，終將傳導到種植端，種植面積的縮減會對行業造成不可逆的損害。

中國推進糖業立法具備可行性。國內制糖產業的發展前景嚴峻，亟需產業支持政策的保障，但我國的全國性糖業立法尚處空白狀態，未來可采用“自下而上”的路徑推動立法進程。近年來，以廣西為主的國內食糖主產區地方性糖業法規及條例不斷完善。2016年，廣西壯族自治區糖業發展辦公室成立后，連續出臺關于制糖產業鏈上中下游的行業支持條例，具體包括糖料蔗“雙高”基地與良種繁育基地建設、全程機械化推廣、糖料蔗訂單農業管理辦法、食糖商業儲備等內容，對于區域內的糖業提質降本增效起到了良好的推動作用。2019年，廣西壯族自治區糖業發展辦公室重新啟動糖業立法工作，經過大量的前期工作準備，編寫了立法調研報告和《廣西糖業發展條例(草案)》上報廣西司法廳。廣西司法廳對《廣西糖業發展條例(草案)》進行認真深入的研究評估后，認為開展糖業立法工作的條件基本成熟，決定將廣西糖業立法列入2020年廣西立法預備項目。

“自下而上，草根呼聲推動立法”在國際的行業立法中有不少成功案例，國內的《云南省花卉產業發展條例》《廣東省荔枝產業保護條例》《福建省促進茶產業發展條例》都是屬立法中的產業發展促進立法范疇，如《廣西糖業發展條例》能順利出臺并有效實施，將為我國的糖業立法提供極大助力。

中國推進糖業立法需積極借鑒國際成熟經驗，建立以市場競爭為導向的統籌糖業管理體制，構建兼顧國內及國際市場均衡的完備產業支持政策，以促進國內糖業擺脫當前的發展困境，保持行業發展。