新城鄉結構模式下常州特色小鎮建設和發展趨勢研究

邵曄

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，以特色小鎮培育為抓手，計劃到2020年培育1000個左右的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設，成為中國推動區域經濟發展的核心競爭力。江蘇作為經濟大省，在引領鄉村振興的過程中，主動抓住和融入特色小鎮建設，突出政策支撐，強化行政推動力;突出龍頭支撐，強化主體帶動力;突出文旅融合，強化產業發展氛圍，全力打造特色小鎮的江蘇模式。

新時代我國經濟結構的轉型成功與否，一方面源自于對城鄉二元制結構的變革是否能改變資源配置制度，另外一方面還源自于鄉村能否成為新的經濟增長亮點。黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，根據我國鄉村振興發展戰略，國家發改委、財政部和住建部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設，成為中國推動區域經濟發展的核心競爭力。

一、特色小鎮的概念及作用

特色是事物獨特的屬性，用以區分、識別其他事物。特色小鎮站在小概念角度，代表了小鎮的個性特征和本質屬性，但從產業角度，特色小鎮是一個以產業為核心，以項目為載體，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，與生產、生活、生態相融合且相對獨立于市區的一個特定區域，它區分于傳統的產業園，也不同于行政區域下的建制鎮。

常見的特色小鎮主要指聚焦特色高端產業，或產業的高端，是加快推進經濟轉型的一種新型模式，特色小鎮的培育是地區解決二元制下城鄉差距有效途徑。通過挖掘有潛力、有特色的小鎮參與到市場化競爭中，解決因體制機制造成的限制，帶動地方經濟的發展同時解決部分農村勞動力就業。

二、特色小鎮的主要特點是和發展要點

特色小鎮建設的“特”主要表現為產業上堅持特色產業、旅游產業兩大發展架構;功能上實現“生產”+“生活”+“生態”，形成產城鄉一體化功能聚集區;形態上具備獨特的風格、風貌、風尚與風情;機制上是以政府為主導、以企業為主體、社會共同參與的創新模式。培育特色小鎮，主要是打造特色鮮明的產業形態，和諧宜居的美麗環境，彰顯特色的傳統文化，提供便捷完善的設施服務，建設充滿活力的體制機制。

三、江蘇特色小鎮發展情況

2016年10月11日，住建部印發《住房城鄉建設部關于公布第一批中國特色小鎮名單的通知》，公布第一批127個國家級特色小鎮名單。2017年8月22日，住建部印發《住房城鄉建設部關于公布第二批全國特色小鎮名單的通知》，公布第二批276個國家級特色小鎮名單。在2016年的第一批特色小鎮中，江蘇7個，常州沒有入圍。在2017年的第二批特色小鎮中，江蘇15個，在2016年的第一批特色小鎮中，江蘇7個，常州市新北區孟河鎮入圍。

2015年底，江蘇提出要通過“十三五”努力，建成100個左右的特色小鎮。2016年12月23日，在南京召開的江蘇經濟工作會議第一次公開討論特色小鎮。根據江蘇省《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》（蘇政發【2016】176號）和《關于培育創建江蘇特色小鎮的實施方案》（蘇改發經改發【2017】201號）要求，2018年江蘇56家小鎮進行了特色小鎮“年度大考”，15家獲得優秀小鎮稱號，其中“常州石墨烯小鎮”、“常州智能傳感小鎮”、“常州別橋無人機小鎮”3個小鎮入選“優秀小鎮”;35家獲得合格小鎮，“常州殷村職教小鎮”、“常州西夏墅工具制造小鎮”、“常州武進瑞聲科技小鎮”3個小鎮入選“合格小鎮”。

四、特色小鎮發展中存在的問題

特色小鎮運營理念的轉變源于城市發展理念的轉變，一直以來政府都是城市建設的核心運營主體，既是所有者，又是經營者，還是管理者和監督者。隨著市場取代政府成為資源配置中的決定力量，這也就決定了城市運營必須在理念上發生轉變，同時運營主體、運營客體以及收益模式也要隨之轉變。

（一）運營主體變革帶來的風險。政府主導特色小鎮，企業參與聯動發展，運營商建設運營，理論上是最好的發展模式。實際操作過程中，會出現三種形態。第一種是政府主導，政府全權負責投資建設運營，優勢是政府擁有絕對的控制權，推動進展快;劣勢是政府財政壓力大，同時也面臨著后期運營的大量投入。第二種是政企聯合，政府負責規劃審批，通過市場化方式引進社會資本投資建設，許諾投資方在一定時間段內擁有經營權，到期后再歸還政府，優勢是緩解了政府的財政壓力，劣勢是所有權與經營權的分離，企業的短視行為可能會影響整個規劃實施，同時回收后對政府來說仍然是一個較大的包袱。第三種是以企業為主導，由企業完成投資建設運營，政府購買服務，受政府的管理和監督。優勢是減輕政府財政壓力，激發市場活躍度，劣勢是可能失去政府對于小鎮的控制。

（二）運營客體參與帶來的風險。新形式下的特色小鎮運營客體可以概括為，以產業為主導，以土地為基礎，以各種產業項目、旅游項目和房產項目為重點的全方位體系。運營客體不僅在參與特色小鎮前期的規劃，而且要開發利用土地，配套服務設施、旅游項目、產業項目。在這個過程中勢必會進行房產開發，最后進行產業整合和運營整合。中國社科院發布的《中國住房發展報告》指出，一些地方快速發展的特色小鎮，很大程度被房地產商“綁架”，打著各種產業旗號，到城市周邊的小鎮進行房產開發，產業沒有卻引來，反而加大了房地產庫存。 特色小鎮出現房地產化苗頭，原因在于一些地方的傳統路徑依賴。政府缺錢，認為搶到特色小鎮這頂“帽子”，就有項目、來錢快，效果立竿見影。企業缺地，以特色小鎮名義拿地容易，成本低。二者一拍即合，把特色小鎮當作融資平臺。于是，各地出現一批康養小鎮、體育小鎮、文旅小鎮。沒有特色產業支撐，聚不起人氣，造出的新鎮可能會變“空鎮”。針對這一現象，日前四部委聯合發布指導意見，“叫停”特色小鎮過度房地產化，防范“假小鎮真地產”，防止加劇政府債務風險。

（三）收益模式的轉變帶了的管理風險。長期以來，土地一直是城市運營中的主要對象，也是政府財政收入的主要來源。隨著土地資源的稀缺，從土地為重轉變為產業為重，從土地收益轉變為綜合收益，城市運營和產業運營將成為新的收益增長點。特色小鎮的收益除了來自土地一級、二級開發之外，產業項目的運營收益、二級房產的運營收益及城市服務的運營收益將會是大幅度，可自我供血、可長期持續的合理架構。特色小鎮建設必然會經歷開發、培育、整合的系列過程，收益過程一定是長期的，政府不能光某眼前一時之利，必須要有長遠戰略。

五、新城鄉結構模式下常州特色小鎮建設和發展趨勢

2017年5月江蘇省發改委公布首批25家省級特色小鎮創建名單。其中，產業聚焦高端制造類小鎮7家、創意創業類小鎮6家，新一代信息技術類小鎮4家、歷史經典類小鎮4家，健康養老和現代農業類小鎮各2家。可以看出高端制造、新一代信息技術、創意創業等江蘇最有基礎、最具潛力、最能成長的特色優勢產業。目的是通過特色小鎮的打造，緊扣產業發展趨勢，延伸產業鏈、提升價值鏈，構建小鎮大產業，努力培育出一批有競爭力的創新集群、有影響力的細分行業冠軍。

常州作為蘇南地區經濟強市，蘇南模式的三駕馬車之一，2016年常州市發改委對全市特色小鎮進行摸底調研，學習浙江的特色小鎮經驗，從反饋來看，具備創建特色小鎮基礎的共計23個。2017年常州市已建立特色小鎮培育儲備庫，培育市級特色小鎮20個（其中省級以上6個），切實做到成熟一批、推出一批，扎實推進常州市各級各類特色小鎮建設。2017年5月江蘇省發改委公布首批25家省級特色小鎮創建名單。其中，產業聚焦高端制造類小鎮7家、創意創業類小鎮6家，新一代信息技術類小鎮4家、歷史經典類小鎮4家，健康養老和現代農業類小鎮各2家。可以看出高端制造、新一代信息技術、創意創業等江蘇最有基礎、最具潛力、最能成長的特色優勢產業。

常州在特色小鎮創建過程中也出現了一些困惑，以科教為例：科教城經過多年的打造，已經成為常州發展的一張靚麗名片，是整個江蘇片區的特色小鎮。常州打造科教小鎮，視乎規劃有的混亂，使用的是四面出擊的策略，東有以劉國鈞職教為中心的東部科教，南有常工院為主工程技術類科教，西部有殷村職教小鎮定位是機械技術，北部是大學城。金壇也會在近期把河海大學遷移過去，勢必又形成一個新的科教類型的點。明顯沒有形成地域特色與優勢，互相之間還形成自己內部競爭，資源浪費。

常州的特色小鎮建設應結合常州未來發展來合理規劃，常州發展重點在優化空間資源配置，形成“一心四片雙軸”的空間結構，一心：城市中心片區;四片：北部片區、南部片區、東部片區和西部片區;雙軸：南北中軸、常金發展軸。那么常州特色小鎮的建設就應該把重點放在除中心城區外的四片雙軸上，結合特色進行打造。

（一）突出政策支撐，強化行政推動力。特色小鎮建設必須是政府主導，落實產業扶持政策，加強全面統籌規劃。因地制宜利用地方特色，結合產業類屬和產業發展前景找準產業定位，通過波特的競爭模型分析，用差異化戰略對小鎮進行頂層設計。要統籌轄區內有特色資源可能成為特色的地區，建立好特色儲備系統，對有亮點的小鎮進行規劃傾斜。重點培育，突出特色，兼顧小鎮建設之間的系統內在發展聯系，形成梯隊，不是突兀的孤零零的建一個小鎮。

（二）突出龍頭支撐，強化主體帶動力。一是培育引進產業主體。堅持市場引領，以市場為導向。在鄉村振興的前提下，因勢利導加速聚集資源，堅持市場運作，用政策引導和激勵更多的企業參與特色小鎮的理念規劃創新。常州要與高校、智庫加強協作，研究鄉村振興中特色小鎮創新課題研究，積極發揮產學研對常州市城鄉融合模式的實際支持力度。

（三）突出文旅融合，強化產業發展氛圍。特色小鎮的核心是人，人是第一位的，如何把人吸引住是第一步，文旅融合就是一個較好的切入點。新城鄉模式，第一步就是要打通人的流動，讓人與產業想融合。出臺各類有利于集聚人才的舉措和機制，鼓勵高素質人才“上山下鄉”。常州的文化一直是江南重地，如何挖掘和打造，成為旅游資源需要用新的理念來經營，用古鎮特色突出文化亮點，打造產業亮點形成文化氣息。（作者單位：中共常州市委黨校）