“拓展主導形式，直接起草法規”的實踐與思考
——以《濰坊市海岸帶保護條例》立法工作為例

黨的十九屆四中全會決定指出，堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。主導作用是人大及其常委會在立法工作中的職責定位，而在以往實踐中，地方性法規草案的起草主要由政府部門承擔，不在人大主導的職責范圍內。十八屆四中全會后，隨著設區市立法工作局面的打開，實踐探索逐漸深入，立法經驗不斷積累，人大立法主導作用的概念理解及其現實表現形式也在不斷豐富和發展。2019年，參照省人大常委會“重要法規可以直接牽頭組織起草”的做法，根據《濰坊市制定地方性法規條例》有關規定，濰坊市人大常委會法工委在制定《濰坊市海岸帶保護條例》工作中，直接行使法規起草權，組織完成法規草案的起草、審議、論證、修改等各項工作，確保了條例按計劃制定出臺。這一立法過程把設區市人大及其常委會“重要法規可以直接牽頭組織起草”的構想成功付諸實踐，使人大主導立法的形式進一步豐富和拓展，為提高地方立法的質量和效率，有效發揮立法對地方改革發展的支持保障作用作出了積極有益的探索。

一、條例制定基本過程

2018年8月，濰坊海事局向市人大常委會法工委提交了關于制訂《濰坊市防治船舶污染海洋環境管理條例》的建議。經過調研論證，法工委認為該建議切中了當前沿海污染防治工作的迫切需要和制度空白，很有必要，但調整范圍有限。為響應渤海綜合治理攻堅戰的號召，特別是從加強濰坊市北部沿海地區污染防治工作的現實需要出發，法工委在濰坊海事局立法建議的基礎上，擴大法規的調整范圍，提出制訂《濰坊市沿海污染防治條例》的計劃。2019年1月，市委書記、市人大常委會主任惠新安兩次對該項目計劃作出專門批示：“爭取將沿海污染防治條例放到第一類。”“爭取在最短的時間內通過。”為落實好這一批示要求，2019年1月，在濰坊市第十七屆人民代表大會第四次會議上，常雅麗等10名市人大代表聯名提出了關于制定《濰坊市沿海污染防治條例》的議案。經大會主席團研究，決定列為大會議案，交市人大城環委辦理。

2019年2月，省人大常委會法工委就推進我省海岸帶保護立法來函，要求還沒有進行海岸帶立法的沿海設區市在2019年地方立法計劃中應當追加海岸帶立法項目，年內安排審議并報請省人大常委會批準。法工委與城環委在認真研究后向常委會領導作出匯報，并呈報市委主要領導同意，決定將海岸帶保護立法與原計劃開展的沿海污染防治立法結合起來，集中力量制訂《濰坊市海岸帶保護條例》，把擬制訂的沿海污染防治條例的主要規定納入其中，列為市人大常委會2019年地方立法計劃的一類項目。

在時間緊、任務重，沒有政府部門主動承擔牽頭起草任務的情況下，為保證條例按計劃制定出臺，法工委主動擔當，決定與城環委聯合組織直接起草該條例草案。在充分、反復征求市政府有關部門意見的基礎上加班加點，于3月中旬起草完成了《濰坊市海岸帶保護條例（草案初稿）》，4月下旬，組織開展了條例草案初稿集中封閉修改工作，并提請市人大法制委進行了統一審議。6月12日，濰坊市第十七屆人大常委會第二十五次會議聽取了市人大城環委和常委會法工委聯合作的《關于<濰坊市海岸帶保護條例（草案）>的說明》，對條例（草案）進行了審議。會后，市人大法制委、常委會法工委根據常委會組成人員的審議意見，前往濱海、壽光、昌邑實地調研，到泉州、福州、寧波進行了考察學習，同時委托西南政法大學提出專業修改建議，請省人大常委會法工委征求了省直有關部門的意見，并在《濰坊日報》、濰坊人大網站發布了征求公眾意見的公告。8月27日，市十七屆人大常委會第二十六次會議聽取了市人大法制委作的《關于<濰坊市海岸帶保護條例（草案）>審議結果的報告》，對《濰坊市海岸帶保護條例（草案修改稿）》進行了審議。會后，常委會法工委根據常委會組成人員提出的意見，對條例進行了修改完善，形成了草案表決稿，并就該稿征求了市委常委、市政府副市長、市政協主席、市人大常委會主任會議成員和省人大常委會法工委的意見。在報經市委同意后，10月25日，市十七屆人大常委會第二十七次會議對條例草案表決稿進行了表決，結果全票通過。11月29日，省十三屆人大常委會第十五次會議批準了該條例。12月6日，《濰坊日報》發布濰坊市人大常委會第40號公告，對條例全文予以公布，自2020年5月1日起施行。

今年1月，市人大城環委、法制委和常委會法工委聯名向濰坊市第十七屆人民代表大會第五次會議提交了關于市十七屆人大四次會議代表所提《關于制定〈濰坊市沿海污染防治條例〉的議案》處理情況的報告，獲得大會通過。

二、人大直接起草的主要特征

（一）法規草案的起草由人大立法工作機構和有關專門委員會直接負責。一般來說，地方性法規的制定出臺分為草案起草、審查、審議表決三個階段。“分段領跑”的傳統做法是，草案起草由政府部門承擔，審查由司法行政機關負責，審議表決由人大常委會負責。但按照重要法規人大直接組織起草的精神，《濰坊市海岸帶保護條例（草案）》是由市人大城環委和常委會法工委共同起草完成的，沒有經過政府部門起草和司法行政機關審查兩個階段，人大及其常委會既是法規草案的審議者、表決者，也是法規草案的起草、修改者。

（二）立法動議的提出主體多元化。與人大及其常委會把起草、修改、審議、表決諸多角色攬于一身不同的是，人大直接組織起草法規的立法動議提出主體反而呈現出多元化的特征，由原來的單純依靠政府部門提出法規項目，進而啟動立法程序，轉變為同時依靠人大代表提出立法議案建議啟動立法程序。在《濰坊市青州古城保護條例》作出探索之后，《濰坊市海岸帶保護條例》的立法動議是由10名市人大代表在人代會上提出立法議案，大會主席團決定列為大會正式議案并轉交市人大有關專門委員會辦理，從而正式啟動立法程序。

（三）“政府依托”的主要表現形式為對法規草案提出修改完善的意見建議。在“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局下，“政府依托”是決定地方性法規言有有物、行之有效的關鍵環節，這是政府部門秉持行政資源、專業優勢和執法經驗的邏輯必然。在由人大及其常委會直接組織起草法規草案中，“政府依托”不再包含法規草案的起草和審查等過程，其主要形式是對人大起草的法規草案提出修改和完善的意見建議。盡管表現形式不同，但對于地方立法質量的決定性影響并無二致。而且由于人大直接組織起草法規草案，部門會簽和通過政府常務會議不再是必經程序，因此向政府部門征求修改意見和建議就成為決定草案起草質量乃至整個立法活動成敗的關鍵步驟。

（四）立法程序相對可控，立法效率和成功率高。從濰坊市有立法權以來的立法實踐看，決定一部法規能否按計劃制定出臺的主要不可控因素就是法規草案能否順利通過市政府常務會議。在人大直接組織起草法規草案的活動中，部門會簽和通過政府常務會議不是必經程序，人大常委會立法工作機構和有關專門委員會可以根據法規草案的成熟度決定是否提請人大常委會會議審議、表決，由于立法程序簡化、可控，因而立法效率更高，成功率更有保證。

三、作用意義

（一）豐富和拓寬地方性法規制定出臺路徑選擇。從當前各地的立法實踐來看，在地方性法規的制定出臺程序方面，“部門起草—司法行政機關審查—人大及其常委會審議表決”，是最常規的路徑選擇，也就是傳統的“人大主導、分段領跑”模式。與此同時，從法規項目的特殊性出發，探索建立與其特殊性相適應的包括“人大直接組織起草”在內的其它路徑選擇，對于提高人大駕馭立法主導作用的能力，保證立法質量和效率具有重要的現實意義。

（二）有效克服和防止部門利益法制化。總結改革開放后、十八屆四中全會前的立法實踐，由政府部門起草法規草案，在滿足立法效率要求、盡快實現“有法可依”方面曾經發揮了重要作用，但同時由此導致的“國家權力部門化、部門利益法制化”問題也成為影響和制約立法質量的一個關鍵痛點。十八屆四中全會后，人大主導立法的體制機制逐步得到確立，并不斷完善發展，由人大及其常委會直接行使法規草案的起草權，作為克服和防止地方立法質量受部門利益不當干擾的最直接和有效的手段，被普遍寫入了設區市制定地方性法規程序規定之中（濰坊市在《濰坊市制定地方性法規條例》中加以規定）。在《濰坊市海岸帶保護條例（草案）》的起草過程中，市人大城環委和常委會法工委把這一制度安排第一次付諸實踐。由于直接組織起草，在條例很多關鍵制度設計上避免了過去一直存在的先入為主式的誤導和亡羊補牢式的糾正，通過反復、廣泛征求部門意見，了解客觀真實情況，公正作出條款制度設計，節約了立法成本，提高了立法效率。

（三）切實保證立法硬性指標任務的順利完成。從被賦予行使立法權之日起，立法工作就迅速成為設區市人大及其常委會的重點工作，制定出臺地方性法規也成為設區市人大及其常委會的“拳頭產品”，每年黨委考核人大的任務指標中總有立法的一席之地，立法任務能否按計劃完成已經成為衡量設區市人大及其常委會工作績效的硬性指標。與此同時，在設區市開展立法工作初期，由于經驗、人才的缺乏，體制機制亟待建立完善，設區市立法普遍因循傳統做法，把法規草案的起草交由政府部門承擔。這樣的程序安排在客觀上就使得人大及其常委會立法任務的完成存在著這樣的風險：如果市政府常務會議認為法規草案不成熟，決定不提交市人大常委會會議審議，人大及其常委會的立法任務，進而是市委考核任務就無法完成，現實中也確實遇到過這種情況。而由人大直接組織起草地方性法規，法規草案是否提請人大常委會會議審議完全由人大立法機構和有關專門委員會視草案成熟與否決定，從而使立法任務的完成實現完全可控，為切實保證立法硬性指標任務的完成掃除了程序障礙。

四、兩點思考

在充分肯定人大直接組織起草地方性法規所起到的現實積極作用以及蘊含的探索開拓精神之余，也必須清醒認識和指出這項制度可能存在的問題與不足，正所謂“興一利必伴一弊”。為解決當前立法中主要矛盾問題而“興一利”之后，也必須警惕其弊端可能帶來的問題，找到妥善應對的辦法，唯有如此，才能保證立法事業的健康穩定發展。

（一）人大直接行使起草權，可能導致“政府依托”的虛置與邊緣化。人大直接組織起草地方性法規的做法，事實上收回了政府部門的起草權、舍棄了司法行政機關的審查權，使得“政府依托”作用的形式僅限于對法規草案的修改完善提出意見建議，這樣就容易在實踐中導致“政府依托”的虛置與邊緣化。這種虛置與邊緣化在某種意義上與部門利益法制化是正確認識和發揮政府在立法工作中的作用這一問題的兩個極端。換言之，我們不能為克服和糾正部門利益法制化而走向另一個極端。《濰坊市海岸帶保護條例》的立法過程充分印證了這一點。在具體起草某一條款時，人大立法工作者由于職責崗位的業務知識限制，只能提出大概的方向，其條文的具體表述和對應罰則的設計，只能依靠政府部門來進行。這時候，如果政府部門積極擔當，條文就言之有物（比如鹵水資源管控及其罰則的條款設計），如果政府部門不愿承擔，條文就可能流于倡導式、口號化，沒有具體內容，最終也不得不放棄（比如河長制、灣長制方面的條款設計）。因此，在選擇人大直接組織起草地方性法規這一路徑時，必須高度重視和充分調動政府部門投身立法的積極性，必須與高層領導直接出面調度、督查督辦等制度配套使用，以切實保證“政府依托”作用的落實。

（二）人大直接行使起草權，宜作為地方立法路徑選擇的“奇兵”“偏師”，不宜成為常態和“主力”。正是由于前文所述的在發揮“政府依托”作用方面存在的不足，在選擇人大直接起草地方性法規這一路徑時，應當本著謹慎的態度，在特殊的情形下予以采用。這種特殊的情形應當是政府牽頭起草部門難以確定、有關立法共識因博弈激烈無法達成，且立法任務又十分緊迫的情況。《濰坊市海岸帶保護條例》在立項時就遇到這種情形，一方面有關政府部門不愿意牽頭組織起草，另一方面上級人大立法工作機構又要求必須在一年內完成海岸帶保護條例的制訂工作。除此之外，謹慎選擇人大直接行使起草權的另一層原因在于，當前設區市人大立法雖然已經度過草創階段，但人才配備、經驗積累等還遠沒有達到成熟。人大直接行使起草權制定地方性法規，與政府部門起草相比的確可以大大提高成功率，縮短立法周期，但也增加了很多工作量。依目前人大立法機構的人才、經驗來說，偶一為之尚可應對，作為常態就勉為其難了。總之，正如原則不能排除例外情形的存在一樣，例外情形的成功也不應輕易懷疑和動搖原則的地位。人大直接組織起草地方性法規，作為政府部門起草的有益補充，同樣應當秉持“有所為、有所不為”的理念，在地方性法規的起草方面，更多地還是應當依靠政府部門，發揮政府的立法依托作用，以求共同做好立法這篇大文章。