關于加強地方性法規立法項目調查研究工作的思考

2017年以來，筆者陸續參與了煙臺市三部地方性法規的立法調研和先行審議工作，對地方立法工作有了較為深刻的學習和實踐領會。其中最大的感受是，地方性法規制定工作應適當地將工作重心前移，通過加強對擬立法項目的調查研究，進一步提高立法效率和立法質量。

在地方立法實踐中，政府有關部門在提出制訂地方性法規立法項目的建議時，往往是從工作需要的角度出發。主要目的是，在無法通過行政措施妥善解決部門在某領域工作中的困難和問題的情況下，希望通過地方立法賦予部門一定的法律權力，或者利用法律制度的力量將部門不易推動解決的問題上升到市級層面進行解決。此類行為的問題在于，政府有關部門對其工作內容及工作中遇到的困難和問題十分熟悉，但并不清楚怎樣起草地方性法規草案、怎樣通過法律來解決問題、法律能解決什么問題，其立法目的是不明確的。或者說，如果一個成熟的地方性法規案能夠解決十個問題，那么部門起草提出的法規草案可能只包含了三個問題，其它的七個問題是在立法項目確定后、在法規案起草過程中或審議過程中才發現的。這就導致法規草案在先行審議和審議過程中出現了較大的改動，以至于最后版本與最初版本差距較大。

筆者認為，導致這種情況出現的原因主要是，立法項目前期調查研究做得不夠深入。立法項目的提出，往往主要基于部門的日常工作，而不是全面深入地調查研究。法規草案的擬定，局限于部門日常工作之內，對于全局性的問題、規律性的趨勢研究得不深不透，導致法規草案只能針對性地應對部門的日常工作問題，而非應對全局性、規律性的問題。還有一個現實性的問題是，不同法規由不同的部門起草，每一個部門的人員不一定都熟悉地方立法的原則、程序、方式方法等，且由于時間和程序的問題，當一個立法項目確定為年度立法項目時，部門往往已經拿出法規草案初稿，而人大有關工作機構在沒有開展相關調研工作的情況下介入立法過程，需要耗費大量的精力重新梳理法規草案的來龍去脈，開展大量的調研，然后對法規草案進行研究和修改完善。這不僅會造成很多重復工作，還會對地方性法規的質量產生影響。

因此，建議加強地方性法規立法項目的前期調研工作。在地方性法規起草工作中，人大專門委員會及立法工作機構應提前介入擬立法項目的調查研究，人大當年度立法項目應由人大專門委員會、常委會立法工作機構和市政府有關部門在事前聯合調研的基礎上，于年度立法計劃確定前聯合出具立法調研報告，明確立法目的，提出詳細立法工作計劃。政府有關部門應當將立法工作重心前移，加強與人大專門委員會的溝通聯絡，提前對擬立法項目進行研究論證，增強法規草案的全面性、針對性、有效性和可靠性，切實保障和提高地方立法質量。