地方主義行為的制度根源與治理邏輯

周少來

【關(guān)鍵詞】地方主義? 層級(jí)分治? 國家治理能力

【中圖分類號(hào)】D261.3? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方主義是指在地方治理中以地方和區(qū)域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為，表現(xiàn)為各種地方保護(hù)主義和地方本位主義，甚至地方排外主義。各式各樣的地方主義，其來有自，不僅與個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān)，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機(jī)制相關(guān)。從公共治理的邏輯環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，公共治理的制度體系—公共治理的體制機(jī)制—公共治理的行動(dòng)能力—公共治理的監(jiān)督體系，每一個(gè)邏輯環(huán)節(jié)都可能與最終產(chǎn)生的地方主義行為相關(guān)，并且制度性因素比個(gè)體性因素更具根本性和長久性。筆者從公共治理的各個(gè)邏輯環(huán)節(jié)著手，具體分析作為制度性反應(yīng)的地方主義行為產(chǎn)生的根源，以期通過體制機(jī)制的深化改革，徹底杜絕地方主義行為及現(xiàn)象。

公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間

地方主義行為之所以被稱為一種“制度性反應(yīng)”，從根本上說與現(xiàn)代國家治理的制度體系緊密相關(guān)。不管是聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，地方政府（包括基層政府）作為一方地域的治理主體，都應(yīng)擁有一定的治理權(quán)力和自主空間（這是其治理行為的必要基礎(chǔ)），這就為各種地方主義的行為反應(yīng)留有一定的余地。

從正向功能來說，地方主義可以被視為地方發(fā)展主義，其目的是合法合規(guī)地推動(dòng)地方發(fā)展和進(jìn)步;從負(fù)向功能來說，地方主義就是各種地方保護(hù)主義和地方本位主義，也就是一般所謂的“地方主義”，其目的也許是為了所謂的地方發(fā)展，也許是為了不便明說的個(gè)人政績和個(gè)人升遷。中國作為法理上的單一制國家，中央政府（黨中央和國務(wù)院）掌握著各項(xiàng)根本性的重大權(quán)力，如政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、國防、外交等，但具體落實(shí)和實(shí)施在地方和基層。與各種地方主義行為和傾向相關(guān)的制度體系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是層級(jí)分治的制度體系。作為單一制國家，中國的行政（黨政）層級(jí)眾多，共分五層：中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，如果再加上完全被行政化的社區(qū)和行政村組織，可以說共有六級(jí)治理組織和主體。相對(duì)來說，黨政層級(jí)越高，自主性和權(quán)力就越大;越到地方和基層，自主性和權(quán)力就越小。與此相對(duì)應(yīng)的，層級(jí)越高，全局性和整體性治理就越多;層級(jí)越低，地方主義行為就越多。最高的中央層級(jí)掌控全國性的法律和政策設(shè)計(jì)，是全國性組織動(dòng)員和行動(dòng)協(xié)調(diào)的核心，可以集中力量辦大事。需要注意的是，愈到地方層級(jí)，其被賦予的權(quán)力和能夠支配的資源就越少，行動(dòng)策略和行為取向受到的約束就越多，但其受到的黨政壓力和項(xiàng)目責(zé)任反而越多，因此，愈到基層愈容易出現(xiàn)地方主義行為。

比如，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層組織（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織）承擔(dān)了巨大的壓力和責(zé)任：不管是中央統(tǒng)一的人員和物資調(diào)配，還是省級(jí)政府提出的“抓四早”（早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療），還是區(qū)縣政府提出的社區(qū)和村莊“封閉嚴(yán)防”，最終的落實(shí)單位和執(zhí)行主體都是基層工作人員。因而，在資源不為自己支配的情況下，地方主義行為涌現(xiàn)。層級(jí)分治的單一國家體制，既決定了各個(gè)層級(jí)所能支配的權(quán)力和資源，也決定了各個(gè)層級(jí)的組織能力和行為取向。可以說，配置給各級(jí)政府自行運(yùn)用的“自主性權(quán)力”（包括所謂的自由裁量權(quán)），是其采取地方主義行為的制度性根源。

二是財(cái)政分擔(dān)體系。財(cái)政支持是各級(jí)政府行為的堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)，財(cái)力的大小和自主程度決定著政府行為的方向和能力。自1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央政府的財(cái)政掌控能力逐漸加強(qiáng)，各級(jí)地方政府的財(cái)政能力一方面取決于其地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，另一方面取決于獲取中央轉(zhuǎn)移支付的多少。與行政層級(jí)和權(quán)力大小相對(duì)應(yīng)，各級(jí)政府的財(cái)力也并不相同，越高的行政層級(jí)，其財(cái)力越多，自主性越強(qiáng);越到基層，財(cái)力越少，自主性越弱，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，普遍實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制，財(cái)政自主權(quán)較小。由于突發(fā)重大疫情具有普遍性和蔓延性等特征，基層政府面臨著巨大的防控責(zé)任和財(cái)政壓力，因而地方的排外性凸顯。當(dāng)然，這也與地方干部的大局意識(shí)和全局觀念有關(guān)，除去這些個(gè)體性因素以外，財(cái)力的多少和財(cái)政的自主權(quán)也是必須要考慮的。

公共治理的體制機(jī)制為地方主義行為提供激勵(lì)

公共治理的制度體系為地方政府行為提供制度框架。公共治理的體制機(jī)制是從公共治理的制度體系到公共治理的行動(dòng)能力的中間關(guān)鍵環(huán)節(jié)。再好的制度體系，也必須有具體的體制機(jī)制才能轉(zhuǎn)化為良好的治理能力。由此可知，地方主義的產(chǎn)生與激勵(lì)政府行為的體制機(jī)制密切相關(guān)。

一方面，屬地管理的責(zé)任機(jī)制。中國的黨政層級(jí)體系是一種逐層分級(jí)的屬地管理機(jī)制，即“為官一方、治理一地”的責(zé)任機(jī)制。屬地管理主要是指，對(duì)于地方的各項(xiàng)事務(wù)，黨政組織和部門負(fù)有全權(quán)責(zé)任。也就是說，中央監(jiān)督省級(jí)，省級(jí)監(jiān)督地市級(jí)，地市級(jí)監(jiān)督縣級(jí)，縣級(jí)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)督村社級(jí)。各種黨政任務(wù)和項(xiàng)目通過層層分包的屬地管理，直接落實(shí)到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社。基層的壓力和責(zé)任較大主要是由于越到基層，任務(wù)和責(zé)任越具體，越需要通過切實(shí)的行動(dòng)加以落實(shí);越到基層，所能掌控的權(quán)力和資源就越少，行為所受到的約束就越多。也就是說，基層所要完成的任務(wù)與其所能支配的資源之間的不平衡性較大。由此，屬地管理的責(zé)任機(jī)制越向下，保護(hù)主義和形式主義行為就越多。

另一方面，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制。沿著屬地管理的責(zé)任機(jī)制鏈條，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制隨之產(chǎn)生（從中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村社級(jí)的壓力機(jī)制）。這種層層壓實(shí)責(zé)任的機(jī)制，在新時(shí)代反腐倡廉和嚴(yán)明黨紀(jì)等方面取得了巨大成績的同時(shí)，也使得一些黨政干部的行為方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，即出現(xiàn)“怕出事”“怕?lián)?zé)”等地方主義行為。黨政追責(zé)的壓力機(jī)制具體通過以下措施來完成：第一，層層加碼施壓。通過“召開會(huì)議布置任務(wù)—簽訂任務(wù)責(zé)任書—不斷檢查監(jiān)督”的工作方式，上級(jí)政府和部門把項(xiàng)目責(zé)任加碼下卸到下級(jí)和基層政府。第二，層層檢查監(jiān)督。任務(wù)和項(xiàng)目布置到基層組織以后，上級(jí)政府和部門的工作就變?yōu)榱瞬粩嗟貦z查監(jiān)督，這一方面可以保證項(xiàng)目的按期按質(zhì)完成，另一方面可以減緩本級(jí)和本部門的責(zé)任。第三，層層考核追責(zé)。一旦項(xiàng)目和任務(wù)沒有及時(shí)有效完成，或發(fā)生重大的群體性事件和公共安全事件，上級(jí)政府和部門就會(huì)第一時(shí)間進(jìn)行追責(zé)。總之，黨政追責(zé)的壓力機(jī)制是我國組織能力和動(dòng)員能力的制度保證，也顯示了我國的治理能力和治理優(yōu)勢(shì)。但需要注意的是，必須要警惕黨政追責(zé)的壓力機(jī)制帶來的“制度負(fù)效應(yīng)”，即保護(hù)主義、地方主義行為。