行政決策風險評估的預見性與可持續性研究

宋湘琦

【關鍵詞】行政決策? 風險評估? 社會穩定? ? 【中圖分類號】D922.1? ? 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會指出，加強重大決策風險評估是“健全提高黨的執政能力和領導水平”的一項重要任務。2019年通過的《重大行政決策程序暫行條例》將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為重大行政決策法定程序。風險評估是提升行政決策質量的重要保障，是從源頭處防范、化解各種風險的重要手段。風險評估不能僅僅停留在前置性程序之中。要保證行政決策的順利、有效實施，不僅要預判決策作出前的可能風險，還要綜合研判決策作出后可能產生的潛在風險和現實影響。

風險評估是對利與弊的前瞻性預判，一般包括風險感知、風險識別、風險分析等環節

與法律判斷是非的邏輯不同，風險評估的邏輯是權衡利弊，即對決策可能產生的不同社會效應作出分析。評估過程實際上就是權衡利弊的過程。從實踐來看，整個評估過程包括風險感知、風險識別、風險分析等環節。

一是風險感知環節。這一環節需要評估主體采集大量民眾對行政決策的主觀判斷。受個體差異的影響，這類信息的變數較多且情況復雜，并不具備統一標準，因此只能進行整體量化收集，力求做到全面和深入。

二是風險識別環節。這一環節由評估主體按照預先設定的風險評估指標體系，通過風險收集、篩選、歸類和制作風險因子清單這四個子過程，判斷重大行政決策方案到底存在哪些風險。比如，在行政決策法定程序中，通過收集公眾的不同意見，找到利益相關群體，了解其訴求，評估其中隱藏的風險。就此而言，公眾的參與程度越高，評估主體對風險因素的把握就越全面，得到的風險評估內容就越充分。

三是風險分析環節。這一環節由評估主體對各種風險因子進行綜合打分，并確定風險等級。在實踐中，通常從政治風險、社會風險、經濟風險、環境風險等方面來設定相應指標，通過最終得分來確定風險發生的概率。需要注意的是，由于分析者是憑借自身經驗對風險進行綜合評判的，所以評估結果會不可避免地帶有主觀性。

行政決策風險評估如何更有預見性

第一，做好相關利益主體的識別工作，確保其充分參與。作為風險評估的主要對象，利益主體的識別和充分參與關系到整個評估質量和評估效果。首先，明確行政決策面向的重點人群和重點社會領域，精準鎖定相關利益主體。其次，實現信息收集多樣化，結合公眾參與和專家論證環節獲得的重要信息，鼓勵相關方實現信息共享。最后，為不同利益群體搭建溝通、交流渠道，從中獲取爭議焦點等關鍵信息。

第二，確定評估主體。一般來講，風險評估主體可以是決策部門，也可以是“第三方”（專業的評估機構）。由決策部門主導風險評估的優勢在于，能夠獲取更多的社會資源，能夠把握住與決策有關的核心內容;由評估機構主導風險評估的優勢在于，其內容和方法具有較強的技術性，能夠生成較為詳細的評估報告。在具體評估中，決策部門與專業評估機構可以通過行政合同的方式約定各自的分工（決策主體負責“領方向”，評估機構負責“管內容”），有效發揮風險評估主體的優勢。

第三，選擇最佳評估方法，制定最優評估方案。評估一般通過定性分析和定量分析相結合的方式進行，即根據不同行政決策的特點，選擇適合的數據模型對收集到的各種信息進行定量分析，然后再依據數據分析結果進行定性分析，得出結論。這種定量分析和定性分析相結合的評估方式能夠全方位地提升評估質量，使評估結果更加準確。

第四，得出評估結論，撰寫評估報告。風險評估報告是對整個風險評估的系統總結，需要呈現行政決策的制定背景、評估主體、評估方法、分析過程。其中，分析論證過程是風險評估報告的重點部分。風險評估報告為決策主體提供各種風險提示，對中風險和高風險事項給出行政決策調整和修改的對策建議，從而優化行政決策的內容、提高行政決策的實施效果。

行政決策風險評估如何更具可持續性

首先，將風險評估制度由前置程序擴展到決策實施的全過程。不論是從目前的相關規定來看，還是從實踐的普遍做法來看，作為重大行政決策的法定程序，風險評估都只存在于前置程序中。只有評估結果為“低風險”，才能進入下一環節。然而，風險是時刻存在、不斷變化的，并不會因為一次風險評估就完全化解，更不會隨著行政決策的作出、執行而消失。因此，不僅要在行政決策作出前進行風險評估，還需要在決策實施后持續進行風險監測和動態評估。同時，不同階段的風險評估還應有不同的側重點，比如前置程序中風險評估的重點在于與相關利益群體的溝通協商，而決策實施后風險評估的重點在于對決策執行情況及其帶來的社會變化進行跟蹤了解。

其次，加強和完善風險溝通，并將其作為風險評估的核心環節。具體來講，一方面，要逐步完善行政決策的信息公開制度，加強對行政決策的預期效果和社會效益等方面的宣傳，做到有理有據、詳實充分，避免公眾對行政決策產生認知偏差，影響決策實施效果。另一方面，通過溝通強化公眾參與，形成良性的溝通循環機制，將風險溝通、公眾參與等形式貫穿于風險評估的全過程，強化行政主體的風險感知能力，化解、減少風險焦點，降低風險分值。

最后，將大數據分析應用到風險評估中。數據是評估分析環節的重要客觀依據，大數據分析的動態化特點更能滿足風險評估的現實需要。一般來說，大數據分析可以在風險評估的以下幾個環節中得到應用。

一是行政決策相關利益主體的意見收集、匯總環節。圍繞對決策是否滿意、是否有改進意見以及是否選擇維權等方面，進行大數據收集，確保樣本數據來源的廣泛性。同時，利用大數據分析、甄別熱點問題，對其進行重點收集，提高針對性。

二是賦值打分環節。風險評估需要對收集到的信息進行賦值打分，賦值打分環節需要集合行政決策的相關各方，如政府部門、專家學者、相關利益主體代表等。其中，賦值內容需要結合不同決策特點劃分出相應的風險類型，并按照風險因素種類再進行細化分層，比如一級指標為“社會風險因素”，二級指標可細化為“引發群體性事件”“堵塞權利救濟渠道”等。這種指標的細化需要更加精準地賦值打分，而賦值打分又需要依據相關數據，按照給定的風險計算公式進行計算。

三是在決策效果不佳時，需要進行二次評估或事后評估。在這一環節，數據要及時更新，尤其是對反對意見的收集，賦分內容和標準也要進行適當調整。

總之，數據分析對于風險評估至關重要，但從現實情況來看，對數據的收集和分析仍然以傳統的經驗方式為主，如專題座談、調查問卷、實地走訪等，數據的多樣化和全面性無法得到保證。對此，應充分利用互聯網信息技術，增強數據全面性，提高評估結果的準確度。

（作者為中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）法學教研部講師）

【注：本文系中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）2019年校（院）級專項課題“重大行政決策風險評估制度研究”（課題編號：2019ZX01）階段性成果】

【參考文獻】

①梅揚：《論重大行政決策風險評估制度》，《甘肅政法學院學報》，2018年第4期。

②戚建剛：《我國行政決策風險評估制度之反思》，《法學》，2014年第10期。

③林鴻潮：《重大行政決策社會穩評體制的批判與重構》，《行政法學研究》，2018年第3期。

④劉澤照、朱正威：《掣肘與矯正：中國社會穩定風險評估制度十年發展省思》，《政治學研究》，2015年第4期。

責編/刁娜? ? 美編/楊玲玲