城鄉邊緣區治理問題及對策

劉東

【關鍵詞】邊緣區? 城鄉一體化? 資源配置? 基層治理? ? 【中圖分類號】D035? ? 【文獻標識碼】A

城鎮化是農村向城市遷延的一種發展形態，因而在地理位置與行政區位上會形成半城半鄉的邊緣區。邊緣區與城市和鄉村在經濟結構、社會環境等方面存在多維差距，使得其治理面臨諸多壁壘。因此，應對當前階段邊緣區治理存在的問題進行梳理分析，加大基層治理創新力度，推動基層治理體系與治理能力現代化。

城鄉邊緣區治理面臨的現實困境

多頭治理與治理真空并存。邊緣區多居于城郊位置，基層治理的管轄權存在鮮明的“雙軌運行”特色。一方面，城市街道開始向邊緣區拓展，社區治理逐漸被當地居民接受;另一方面，大量歷史遺留問題使得村委會并不能完全退出既有治理格局，多頭治理問題由此而生。此外，由于相關部門將治理重點集中在土地轉讓、舊城改造等高溢價領域，而低產出的領域則難以得到有效治理，治理真空問題逐漸凸顯。

社會矛盾與治理水平不匹配。邊緣區普遍存在不成熟的社區，且人口密度大、流動人口多，民眾的許多訴求難以得到滿足，社會成員之間的對立與沖突較為尖銳。為了有效化解社會矛盾，就必須向邊緣區投放更多的治理資源，解決既有的治理短板。然而，邊緣區在行政區位上的離疏導致其既不能享受鄉村振興的政策紅利，也無法獲得城市發展的政策優待，面臨著資源匱乏的尷尬境遇。

對土地資源依賴度較高。從產業結構形態方面來看，傳統農業產業由于占用土地資源、經濟效益產出低，已經基本被拋棄，而生產制造業、高新技術業等現代化產業集群大多集中于城市內部基礎設施建設較為完善的區域，使得邊緣區的發展訴求普遍難以得到有效滿足。需要注意的是，城鎮化的全面推進激化了城市土地供求矛盾，而農業用地入市交易等為邊緣區快速取得經濟成果提供了有利條件。近年來，大拆大建已經成為許多邊緣區發展的主要模式。但這種發展模式不僅弱化了邊緣區的可持續發展能力，甚至還在一定程度上激化了區域內部矛盾，為基層治理帶來了許多新難題。比如，農業用地入市交易取得的收入一部分歸于當地居民，雖然創造了許多一夜暴富的神話，但也拉大了貧富差距，使得社會矛盾更為尖銳;另一部分歸于城市財政，但在區域統一的財政體系下，邊緣區并不能充分享受土地出讓帶來的經濟效益。

公共服務發展滯后。從現階段邊緣區的人口結構來看，本地人口的占比逐步減少，基于居民主導的自我發展模式難以有效建構高質量的社會服務機制，因而公共服務只能依賴于城市。然而，在城鄉二元發展困局下，邊緣區的公共服務體系未能合流于城市體系之內，公共服務供給與需求矛盾逐漸凸顯。比如，在醫療保障方面，邊緣區難以與城市并軌發展，其居民并不能在就近城市就醫并完成報銷。

多措并舉創新城鄉邊緣區治理

在新型城鎮化與鄉村振興的雙向推動下，繼續優化治理模式、提升治理水平，已經成為邊緣區亟待解決的重要課題。針對目前邊緣區治理存在的問題，應構建多維治理體系，創新治理方式，提升治理效率。

打破治理壁壘，統籌推進社區治理創新。不同治理體系的碎片化分布是制約邊緣區治理成效的主要因素。因此，必須要打破城鄉之間的人為性治理壁壘，統籌治理資源，補足治理短板，完善治理秩序。一要堅持因地制宜的根本思維，依據社區群體的實際情況采取行之有效的治理措施，在保障社區穩定的基礎上，尋求新的治理方式。比如，在原住民聚居度較高的地區，應堅持以村委會為治理中堅力量，憑借熟人社會關系來化解社會矛盾，降低制度剛性對特定社會圈層的沖擊。在發展較為成熟的社區，應突出街道、社區的主體地位，加強現代化社區治理體系建設。二要構建以政府為主導的多主體治理機制。行政治理制度柔性的缺失使得其難以有效落實“德法共治”的新型治理思維。因此，應積極引入第三方組織、公益組織、自治組織等，使其在邊緣區治理中充分發揮效能。要明確各主體職能，凝聚治理合力，打造協同治理新模式。三要依托新型城鎮化，打破城鄉區域藩籬與制度壁壘，實施統籌治理。應逐步實施統一化治理改革，將邊緣區治理納入城市社區治理版圖，推動治理水平提升。

滿足邊緣區民眾合理訴求，著力提升基層治理水平。黨的十九大報告明確指出，“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業”。只有滿足人民的需求，才能有效化解社會矛盾，實現社會發展。為此，邊緣區治理也必須要響應民眾的現實需求。一方面，要加強配套基礎設施建設，推進新型社區建設。應對標城市社區，完善邊緣區交通、供水、排污等一系列配套生活設施建設，滿足居民合理訴求。另一方面，要加大邊緣區治理的投入，可以將邊緣區治理的財政預算納入城市財政體系。城市在制定財政配置預案時，應綜合考量邊緣區治理的實際需求，適當提升財政下撥比例，提高基層工作人員待遇。

搶抓中心城發展機遇，轉變以生產要素為核心的發展模式。實際上，邊緣區的經濟發展具有先天性優勢（在中心城逐步向外層推進的情況下，邊緣區在地理位置、人力資源儲備等方面具有先天性優勢），產業結構轉型升級的條件已經逐漸趨于成熟。因此，邊緣區應著力轉變以生產要素為核心的發展模式。一方面，要對接中心城的發展規劃，明確自身的產業定位，積極融入城市發展進程。邊緣區應充分吸收外來資本力量，以城市現代化發展戰略部署為依據，著力發展新興產業。比如，邊緣區可以依托城市高新技術產業集群規劃發展生產性服務業、增值性金融服務，以便獲得更為豐厚的經濟回報。另一方面，要審慎對待土地入市交易，集約利用稀有性生產要素。土地是邊緣區的立身之本，是支撐其未來產業發展的核心要素。隨著城鎮化的不斷推進，邊緣區土地的生產價值將逐步提升。因此，必須要樹立長遠目光，拒絕短期誘惑，嚴格土地交易審批。

擴大優質公共服務供給，提升民生服務質量。一方面，要打造多主體共建共享的公共服務新機制。邊緣區要積極融入城市公共服務體系，統籌資源配置，凝聚服務合力，提升服務質量。另一方面，要重點解決邊緣區存在的現實性問題。物理功能的缺失是邊緣區社區治理難的根本性原因。比如，城中村、城鄉結合部等傳統社區的人居環境較差，不利于新型文明社區的構建。對此，相關部門應傾聽基層心聲，展開科學具體的分析調研，著力整治社區環境。此外，應著力補齊基本公共服務短板，加快實現基本公共服務均等化，切實增強群眾的幸福感和獲得感。比如，應允許邊緣區居民參加城市居民社保。

總之，邊緣區是城鎮化發展的產物，優化邊緣區治理是新型城鎮化的應然要求。未來，邊緣區治理應以居民訴求為依據、以發展前景為先導，優化軟硬件配套，改善社區環境，優化公共服務。

（作者為山西大同大學馬克思主義學院講師）

【注：本文系2019年大同市科技計劃項目軟科學項目“大同市城市化與生態環境協同發展研究”（項目編號：2019188）階段性成果】

【參考文獻】

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④唐瓊、李詩：《新型城鎮化背景下國內外城市內部二元結構治理研究》，《現代管理科學》，2018年第5期。

⑤習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

責編/孫渴? ? 美編/楊玲玲