城市群成為國家治理新單元的進(jìn)路探析

徐瑩

【關(guān)鍵詞】城市群? 國家治理? 治理單元? ? 【中圖分類號】F291.1? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，我國城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成為中國發(fā)展的一大奇跡。城市化的快速發(fā)展，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)也深刻影響著人居生活、城鄉(xiāng)關(guān)系和國家治理。當(dāng)城市化發(fā)展到一定階段，城市群也應(yīng)運(yùn)而生;我國城市發(fā)展正經(jīng)歷著“由點(diǎn)到面”的變革。國家“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃綱要和《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》連續(xù)將城市群作為推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)的空間主體。黨的十九大報(bào)告則更加明確提出了“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”的總體思路。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，將2020年定為第一個(gè)節(jié)點(diǎn)年，提出了“建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展”的目標(biāo)和要求。站在重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，思考如何激發(fā)城市群的作用，進(jìn)一步提升其地位，使其在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家有效治理和國際競爭合作中發(fā)揮更大的價(jià)值，具有重要意義。

城市群成為國家治理新單元的意義

2015年至今，全國19個(gè)城市群規(guī)劃全部編制完成，國務(wù)院共批復(fù)11個(gè)城市群規(guī)劃。19個(gè)城市群以25%的土地聚集了全國75%的人口，創(chuàng)造了88%的GDP。城市群的重要性不斷獲得認(rèn)可，成為具有獨(dú)特內(nèi)涵的空間區(qū)域，在實(shí)現(xiàn)國家有效治理中肩負(fù)著多重使命。例如：“蘭州—西寧”城市群對于國家生態(tài)安全、國土安全具有重要意義;關(guān)中平原城市群、北部灣城市群等是我國建設(shè)“一帶一路”的重要銜接門戶;而長三角城市群綜合實(shí)力最為突出，正著力建設(shè)成為世界第六大城市群，成為參與國際分工和協(xié)作的橋頭堡。城市群不僅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力和潛力的增長點(diǎn)，還承擔(dān)著推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、維護(hù)國家生態(tài)安全、促進(jìn)參與國際競爭合作等多重重任。

現(xiàn)階段國家治理單元結(jié)構(gòu)依舊存在亟待補(bǔ)齊的短板，城市群建設(shè)恰恰可以補(bǔ)齊國家治理單元短板。黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國全面深化改革的總目標(biāo)，也明確了國家治理的重要地位和作用。國家治理內(nèi)涵十分廣闊，包括國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等眾多方面，從不同角度確立不同的分類標(biāo)準(zhǔn)和治理體系。

從空間角度來說，國家治理是有層次和單元的。國家治理需要運(yùn)用多種手段和工具，而不同規(guī)模和層級的治理單元是國家在空間角度上采取的治理工具。權(quán)力、功能、邊界是治理單元的三個(gè)核心要素。“單元”問題是影響國家治理成效的關(guān)鍵。目前，學(xué)界大量研究聚焦于“國家”這一單元本身，而對于“國家”以下的較低層級的其他治理單元重視還相對不夠。從中央政策到理論界，都有將治理單元基層化、下沉化的傾向。2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》明確了村民小組和自然村作為國家治理單元的地位;2017年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》則提出了城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元。以相關(guān)文件精神為指導(dǎo)，大量對國家治理單元的研究聚焦在有較明確空間邊界的社區(qū)和村莊，還有一些研究則提出縣域是國家治理的基本單元。但不論是社區(qū)、村莊還是縣域，其空間規(guī)模仍十分有限，行政權(quán)力邊界也較明確。僅有少量的研究將治理單元上升到具有軟邊界和較為廣闊空間規(guī)模的層級，例如為提升治理有效性，將跨行政區(qū)域的河流流域作為治理單元。現(xiàn)有政策和研究成果對于治理單元的認(rèn)識還不夠全面。治理單元應(yīng)該是多層次的，然而現(xiàn)階段對于中間層級的治理單元的認(rèn)識和研究還十分缺乏，亟待加強(qiáng)。“國家”作為最高層級的、整體的單元，其下理應(yīng)包含多個(gè)層級的治理單元，從而形成環(huán)環(huán)相扣的治理單元體系。社區(qū)和村莊等作為最基礎(chǔ)的基層治理單元，其權(quán)力、功能和范圍都十分有限。在現(xiàn)實(shí)中，將重心聚焦于較小的單元雖有利于破解基層治理難題，維持社會(huì)平穩(wěn)，但在面對環(huán)境污染等跨區(qū)域治理問題時(shí)則顯得捉襟見肘，難以應(yīng)對。

我國治理單元體系存在“中部塌陷”問題，在基層治理單元之上必須建構(gòu)中間層級的治理單元，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決愈加復(fù)雜的國家治理難題，彌補(bǔ)國家治理單元體系中的空缺。探索規(guī)模適度、功能復(fù)合且具有邊界彈性的新治理單元是實(shí)現(xiàn)國家有效治理的重要一環(huán)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

城市群上升成為國家治理新單元既有可行性也有必要性。城市群是介于市場經(jīng)濟(jì)組織和行政科層組織間的中間組織，比市場穩(wěn)定，比科層制靈活，既具有二者的優(yōu)勢又能夠克服二者的部分缺點(diǎn)。更重要的是，中國城市群發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)是實(shí)踐主導(dǎo)。中央政府大力推進(jìn)城市群發(fā)展的原因之一是為了解決地方政府之間的無序競爭、重復(fù)投資以及城鄉(xiāng)差異進(jìn)一步擴(kuò)大等現(xiàn)實(shí)問題。這造就了城市群有異于傳統(tǒng)行政體系下的治理單元，它具有很強(qiáng)的問題導(dǎo)向性，能夠靈活應(yīng)對實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)的跨區(qū)域治理問題，從而達(dá)到優(yōu)化國家治理單元體系的目標(biāo)。

第一，城市群打破了傳統(tǒng)行政權(quán)力約束。群內(nèi)城市的合作大多以國務(wù)院批復(fù)的規(guī)劃綱要為藍(lán)本，以雙邊或多邊協(xié)議來維系。與傳統(tǒng)行政層級和體制不同，協(xié)議性權(quán)力是局部的，受限于簽約各方的談判和后續(xù)協(xié)作。城市群內(nèi)的聯(lián)系，有的是單領(lǐng)域的合作，有的是多領(lǐng)域的合作;有的是雙邊合作，有的是多邊合作。但總體而言，由于缺乏行政隸屬關(guān)系和強(qiáng)制性行政約束力，地方聯(lián)席組織或者功能性政府機(jī)構(gòu)等代替了條塊分割的傳統(tǒng)行政官僚組織，成為引領(lǐng)城市群發(fā)展的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

第二，城市群具有復(fù)合功能。城市群的出現(xiàn)是生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)要素逐步優(yōu)化組合的產(chǎn)物。每個(gè)城市群一般以一個(gè)或兩個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)功能的中心城市為核心，由若干個(gè)空間距離較近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、功能互補(bǔ)、等級有序的周邊城市共同組成。社區(qū)、市、縣等基礎(chǔ)治理單元受地域范圍和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的限制，很難兼顧多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也很難應(yīng)對日益復(fù)雜的治理難題。城市群可在更廣闊空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，城市群內(nèi)各城鎮(zhèn)可依據(jù)自身優(yōu)勢，走“一城一特色”道路，而不需追求全面發(fā)展;可通過協(xié)議合作的方式，在城市群內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，促進(jìn)要素流動(dòng)，避免同質(zhì)化競爭。

從邊界角度看，城市群內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成高度依賴、彼此認(rèn)可的共同體。世界級城市群的共同特點(diǎn)是對內(nèi)聯(lián)系緊密、對外高度開放，區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。這就啟發(fā)我們需要強(qiáng)化覆蓋交通、能源以及公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。高效快捷、穩(wěn)定可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系是深化區(qū)域間融合的必要條件，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通應(yīng)放在優(yōu)先和關(guān)鍵的位置。第一，在交通方面，通過升級改造各級海陸空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，改造繁忙干線、主要樞紐及客貨站場，加強(qiáng)以機(jī)場、高鐵站、公路客貨站場為中心的綜合交通樞紐建設(shè)，重點(diǎn)提升聯(lián)通水平、運(yùn)載能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立穩(wěn)定高效的能源供應(yīng)體系，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)油、氣、電、水等同類型能源資源同網(wǎng)同價(jià)，打造一體化都市圈。第三，建立區(qū)域公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)結(jié)算中心，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施和公共服務(wù)互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)“一卡通”。

除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，也應(yīng)重視無形邊界之中，區(qū)域認(rèn)同感的培養(yǎng)和強(qiáng)化。國家治理單元的形成是公共權(quán)力和社會(huì)認(rèn)同共同作用的結(jié)果。因此，單純依靠政府部門或?qū)W界的倡導(dǎo)是不足以讓城市群上升成為國家治理單元的。城市群作為一個(gè)綜合的中層治理單元，需要得到居民的普遍認(rèn)可，因此必須著力培養(yǎng)居民的共同意識。城市群內(nèi)城鎮(zhèn)差異巨大，長期存在的、有鮮明界限的行政區(qū)劃讓各地居民之間有較強(qiáng)的隔閡感;更重要的是，本地居民和外來人口在享受公共服務(wù)方面有很大的差異，這也造成外來人口對遷入城市的歸屬感較低。精神上的隔閡不僅不利于人力資本在城市群內(nèi)的自由流動(dòng)，也導(dǎo)致了城市群難以成為一個(gè)共同體。以地緣文化為基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市群內(nèi)各地交流;以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，培養(yǎng)居民對城市群的認(rèn)同感和歸屬感，才能真正實(shí)現(xiàn)城市群在無形邊界中的“一體化”。

城市群不應(yīng)僅是中央文件中劃定的一片區(qū)域，更應(yīng)是多個(gè)城市之間相互依賴、相互促進(jìn)，能影響國家治理成效的區(qū)域性命運(yùn)共同體。以往學(xué)術(shù)界和政策文件中都更多的關(guān)注基層治理單元，將城市群作為中層治理單元的研究還十分欠缺。城市群的弱行政約束力、復(fù)合功能和彈性邊界等特質(zhì)，使其能夠應(yīng)對日益復(fù)雜的國家治理難題，從而具有上升成為國家治理新單元的必要性和可行性。但要將城市群真正上升成為國家治理新單元還有很長的路要走，還需要健全城市間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化城市群內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和精神認(rèn)同。唯有如此才能使城市群成為內(nèi)在和諧，對外具有競爭力的統(tǒng)一體，才能滿足國家治理單元多層級、多樣化的需求。

（作者為湖南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo);湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生羅丹對本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系2015年國家社科基金項(xiàng)目“失地農(nóng)民安置區(qū)‘貧民區(qū)化的防治對策研究”（項(xiàng)目編號：15CSH025）的階段性成果】

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責(zé)編/韓拓? ? 美編/楊玲玲