政府向社會力量購買養老服務的績效評估研究

季璐 范煒烽 劉紅光

摘要：績效評估作為政府向社會力量購買養老服務的控制環節和要素，具有重要的行為引導功能，也是保障相關政策有效實施的關鍵。考慮到養老服務的準公共產品屬性、養老服務鏈不同環節的差異性和相關利益主體的訴求，對政府購買養老服務的績效評估應超越傳統評估的經濟效率、滿意度和合同完成率等目標導向。在綜合考量養老服務供給的過程與結果、經濟性與政治性等因素的基礎上，構建了包括制度規范、購買投入、承接能力、公正性、服務質量、滿意度、影響力七個維度的評估體系，在長三角核心城市上海、南京、杭州、合肥四市各選擇一個區作為評估對象，并對區政府購買養老服務的績效進行了評估。結果表明該評估體系能有效反映政府購買養老服務的績效，從各評估維度看，四個評估對象各有長短，其中南京A區綜合表現最佳。通過評估還發現，政府購買養老服務存在邊界模糊、缺乏過程監管、問責機制落實不到位、穩定性與公平性矛盾、消費意愿較低等問題。

關鍵詞：政府購買養老服務：社會力量;綜合評估;長三角;養老服務

中圖分類號：D619

文獻標識碼：A

文章分類號：1674-7089（2020）04-0079-09

基金項目：教育部人文社會科學基金青年項目“政府購買公共服務中憑單制運用評估及優化”（16YJC630045）;江蘇省社會科學基金一般項目“地方政府購買公共服務的政策工具評估研究”（16GLD005）;南京農業大學社科優助項目“江蘇地方政府購買公共服務的政策工具效果評估及優化研究”（SKY22017007）

作者簡介：季璐，博士，南京農業大學公共管理學院副教授;范煒烽，博士，南京理工大學公共事務學院教授;劉紅光，博士，南京農業大學公共管理學院副教授。

一、引言

政府通過購買方式提供養老服務已成為我國社會保障領域的一項重要制度安排。隨著地方政府購買養老服務實踐的不斷推進，對該項工作進行績效評估的需求日益迫切。2018年，相關部門相繼出臺《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等文件，對績效工作提出明確要求。這反映了相關部門高度重視政府購買養老服務這一制度安排的成效。

目前，學界關于政府購買養老服務的績效評估研究集中于探索合適的評估指標和評估視角等基本問題。包國憲和劉紅芹提出，應該從服務的投入產出效率和消費者感知服務質量兩個角度來衡量政府購買居家養老服務的績效。此后，經濟性與滿意度成為政府購買養老服務績效評估的兩個重要維度，但是二者均指向結果，忽視服務過程。吉鵬和李放基于政府績效和購買運行鏈條的雙重考慮，建構由養老服務需求的前攝性評價、服務過程的效率評價、服務結果的滿意度評價組成的績效評價模型，不僅把服務對象的需求及能力納入整個評價體系，而且彌補了以往忽視服務過程的不足，但該研究止于理論構建，缺乏實證檢驗。吉鵬和李放還構建了政府購買養老服務的滿意度評價指標體系，用于測量服務對象對養老服務組織、政府部門與政策的滿意程度，滿意度指標的多指向性使得該評價指標體系更加科學，但是測評對象僅限于消費者，沒有充分考慮養老服務機構和政府相關部門的滿意度測評需求。王成和丁社教構建了包含服務機構、政府和客戶等相關主體的評價體系，并在案例應用中發現發揮政府職能的重要性。除了上述相對系統的評估研究以外，少數研究還涉及財政支出效率評估、養老服務補貼的領取資格評估等。

綜上所述，現有文獻存在如下三點不足：第一，未能既考慮政府部門、社會力量、服務對象三大利益主體，又把握整個養老服務鏈的不同環節;第二，評估指標體系的理論構建與實踐佐證結合不夠緊密;第三，評估指標體系的實踐運用范圍有待進一步拓展，缺少比較研究。基于此，本文擬建立一個兼顧各利益主體與整個服務購買環節的政府購買養老服務績效評估體系，并將其運用于長三角地區四個核心城市部分行政區購買養老服務的績效評價和比較研究之中，以期全面且深入地評估政府購買養老服務制度的落實情況，進而推動養老服務事業發展，創新公共服務供給模式，提升政府治理水平。

二、政府向社會力量購買養老服務的績效評估體系設計

績效評估作為政府向社會力量購買養老服務的控制環節和要素，具有重要的行為引導功能，也是保障相關政策有效實施的關鍵。本文在評估主體多元化、過程評估與結果評估相結合、兼顧經濟性與政治性的原則下，結合政府工作人員的訪談資料，最終選擇從制度規范、購買投入、承接能力、公正性、服務質量、滿意度、影響力七個維度構建政府向社會力量購買養老服務的績效評估體系。

（一）評估原則

1.評估主體多元化

目前來看，政府購買養老服務的評估主體包括購買方、服務提供者、消費者和第三方評估機構。由于第三方評估的特有優勢，國內關于評估主體的研究多集中于第三方評估機構，并把第三方評估作為完善政府購買制度的重要途徑，但是第三方評估仍存在合法性、獨立性、專業性和公信力不足等現實困境。因此，除了確保引入獨立的第三方評估機構以外，還應該充分重視購買主體、服務提供者和消費者等相關利益者的權責。

在對政府購買養老服務進行績效評估的語境下，評估的主體同時也是評估的客體。政府作為養老服務的購買方，從購買服務的資金預算、投入、使用到相關制度規范的執行、完善，再到項目影響力評估等環節，政府的職責和行為貫穿整個過程。一方面，政府必須對購買投入、制度規范、項目影響力等方面進行自評;另一方面，購買方必須對養老服務承接方的資質、組織流程、服務質量等進行監督和管理。因此，評估應該兼顧自評和監管兩個方面。

社會力量是養老服務的提供者和承接方，在提供服務的過程中直接接觸公眾，能第一時間感知公眾的需求和真實想法，也能直接傳達相關政策精神。因此，評估應該反映社會力量信息傳達與反饋工作的情況。

消費者是養老服務的直接使用者，對服務感受最具有發言權，而且實際參與監督過程。因此，從實現公眾支持目標出發，服務對象滿意度、服務對象的投訴、公眾意見、受眾機會等都應該在評估中予以考慮。

（一）制度規范

從制度規范維度來看，B區和C區做得最好，在問責制度方面的表現尤為突出，D區與其他三個區有一定差距。B區和C區對于養老服務的購買方和承接方都有非常嚴格的管理標準，對政府工作人員的問責行為主要結合日常考核。B區對承接方的問責行為體現在誠信體系建設和熔斷機制的建立方面，并且倡導建立不合格社會力量的退出機制。D區在購買養老服務時的信息互動、對社會力量的監督管理和問責機制方面表現一般。相對于其他三個地區，D區在制度規范方面存在如下不足：智慧信息平臺剛剛建立，手機APP尚未開放，相關網站未對社會開放;對購買養老服務的監管缺乏過程性，只注重事后監管;政府自身的問責及對承接方的問責不夠清晰，對承接方的問責沒有落到實處。目前，四個地區正在穩步推進第三方評估，政府委托或招標第三方機構負責評估，政府獨自或與養老機構合作開展老人需求能力評估，期待評估第三方機構的第四方力量能夠得到快速發展。

（二）承接能力

從承接能力維度來看，A區和C區情況較好，D區最差。目前，A區可以承接政府購買養老服務的社會力量共計68家，而D區僅有6家。同時，從持有專業資格證書人員的比例看，D區也遠低于其他地區，只有59%，反觀C區，工作人員（不含志愿者）持證上崗率為100%。雖然各區工作人員持證上崗比例逐年提升，但是專業人員流動性較大，解決流動性問題成為亟待破解的難題。從服務流程的標準化程度來看，D區的承接主體未出臺明確的服務流程，所以實際操作中存在隨意性。從組織規范程度來看，A、B、C三區各自的社會組織內部的規范標準不統一，實際操作與管理規定存在差異。總的來說，目前社會力量的承接能力基本滿足社會養老需求，但還有較大的拓展空間。應該在硬件和軟件兩個方面繼續提升：硬件方面，培育和發展新的社會養老機構，提高選擇機會;軟件方面，改善現有養老機構的內部管理效能，進一步提升養老服務質量。

（三）公正性

從購買養老服務的公平、公正性來看，A區和D區購買養老服務的程序是公正的，但是缺乏實質公平性，不及B區和C區。A區自2003年購買養老服務以來，盡管先后采用定向委托和公開招標兩種方式選擇服務承接方，但是最終均由四家社會組織提供養老服務業務。D區自2013年公開招標以來，一直由一家企業承接養老服務。從受眾的機會均等性來看，D區主要針對三大類老人（本地戶籍70歲以上低保老人、70歲以上空巢老人、90歲以上高齡老人），受益老人覆蓋面有待拓展。A區在2018年將可申請政府購買居家養老服務的老年人范圍擴大至七類，在原“五類老人”（城鎮“三無”人員和農村“五保人員”，低保及低保邊緣老人，經濟困難的失能及半失能老人，70周歲及以上的計生特扶老人，百歲老人）的基礎上新增了80周歲以上老人、60歲以上獨居老人、在二級及以上醫院確診患有走失風險類疾病的老人。總的看來，政府向社會力量購買養老服務時，在需求收集、信息公開、政策關懷等方面的表現比較理想，體現了養老事業的公益性質，但在公平、公正性方面還存在不足。在社會力量廣泛參與養老服務事業的大趨勢下，如何鼓勵和推動更多、更優秀的社會力量參與養老服務事業，亟需政府積極作為。

（四）服務質量

在服務質量維度下，B區與其他三個地區相比，情況較差。由于助急服務覆蓋率較低，B區購買養老服務的承接服務方都沒有達到合同約定的時間，項目仍在進行中。至于服務投訴情況，則是由上海長護險出臺所引發的評估滯后與政策宣傳時間較短兩個因素共同導致的。D區購買服務項目的覆蓋率也存在明顯不足，生活照料服務主要集中于助餐服務，助餐點服務覆蓋率為63%，其他服務的覆蓋率也偏低。但是覆蓋率只能評價相對信息，不能將其絕對化，服務質量評估也不宜過于偏重服務覆蓋率，因為影響服務覆蓋率的因素很多，不僅與政府購買養老服務的行為有關，而且與經濟發展、地區差異、人口結構等客觀因素有關。

（五）滿意度

按照滿意度的平均得分排序，由高到低依次是D區、B區、A區、C區。從具體指標來看，服務對象對養老服務質量的滿意度評分由高到低依次是D區、B區、A區、C區，服務對象對政府購買養老服務的滿意度評分由高到低依次是D區、A區、B區、C區，社會力量對購買過程的滿意度評分由高到低依次是D區、A區、B區、C區，政府工作人員對服務質量的滿意度評分由高到低依次是D區、C區、B區、A區。從不同主體的滿意度評分來看，服務對象對養老服務質量的滿意度均值為4.16，服務對象對政府購買養老服務的滿意度均值為4.19，社會力量對購買過程的滿意度均值為4.59，政府工作人員對服務質量的滿意度均值為4.2。雖然滿意度整體水平較高，但服務對象（消費者）對滿意度的評分相對較低，應該引起足夠的重視。

（六）影響力

從影響力來看，A區與C區表現最佳，B區表現較差。從社會組織數量的年增長情況看，A區社會組織增幅明顯，從2013年的6家增長至151家;2017年B區養老社會組織有32家，到2018年末已經增長到43個;C區從最初的1家增加至68家;2017年D區可承接養老服務的社會組織只有6家。從社會效益來看，A區于2012年獲得全國養老服務示范單位和全國養老服務先進單位稱號，在2019年被評為江蘇省民政工作先進集體，還被《揚子晚報》《南京日報》、南報網等多家媒體報道。C區曾被評為全國老齡工作先進單位、全國養老服務示范單位，榮獲浙江省首批老年友好城區、浙江省“十佳民生工程”、杭州市政府創新獎等，其養老服務經驗和做法曾被新華網、人民網、杭州網、《杭州日報》等多家媒體報道。D區曾榮獲國家級養老示范區、安徽省養老先進單位，其“15分鐘服務圈”“1+1+X”嵌入式養老模式等創新舉措被多家媒體報道。由于B區政府購買養老服務實踐開展時間較短，尚未成型，因而未獲得國家級獎勵，即使在上海市內，B區政府購買養老服務的實踐也相對滯后。

從整體上看，南京A區綜合表現最好，其次是杭州C區，上海B區和合肥D區的評價相對較低。

五、結論與反思

長三角地區通過積極探索和長期努力，政府購買養老服務實踐已經取得了顯著成效。本文在綜合考量養老服務供給的過程與結果、經濟性與政治性等因素的基礎上，構建了包括制度規范、購買投入、承接能力、公正性、服務質量、滿意度、影響力七個維度的評估體系，用于全面評估政府向社會力量購買養老服務的實際情況。選擇長三角核心城市上海、南京、杭州、合肥四市各一個區，對政府購買養老服務的績效進行了評估。結果發現，評估體系能有效反映政府購買養老服務的績效，總體來看，南京A區綜合表現最佳。通過實地調研及對評價結果的對比分析和總結，有以下幾點反思，期待未來的研究能予以回應。

第一，政府向社會力量購買養老服務的邊界如何把握？雖然有文件清晰界定了具體的購買范圍，但是政府購買養老服務的費用與其直接負責的養老服務費用之間邊界模糊。在實際調研過程中，部分調研對象的工作人員表示不清楚購買養老服務的資金范圍，這也導致本文無法從購買投入維度對研究對象進行評估，難以比較研究對象在購買養老服務中的資金投入狀況。

第二，在政府向社會力量購買養老服務過程中政府的責任如何落實？在政府購買養老服務過程中，涉及的主體包括政府、社會力量和服務對象，與傳統的直接提供養老服務相比，政府所扮演的角色發生了較大的轉變，從直接提供服務的主體變成間接主體。但是角色轉變并不意味著責任減輕和管理要求降低，只是出現了責任轉移，尤其是投訴或問責的對象主要指向社會力量。實際調研發現，通過購買方式提供養老服務的問責環節主要體現為政府對承接主體的監督和問責，而缺乏針對政府或其工作人員的問責機制。

第三，社會力量提供養老服務的穩定性與公平性如何平衡？目前，普遍認為政府購買養老服務過程中存在社會力量承接能力不足的困境。政府購買制度的一個重要初衷是培育社會力量，提高社會力量的承接能力，但是同時也強化了社會力量對政府的依賴性，尤其是在合作對象固定的情況下。在實地調研中，政府工作人員和服務承接方負責人均表示，之所以一直由固定的幾家養老機構提供服務，是因為養老服務需要集中，固定幾家機構既有利于服務的連續性，又有利于培養護工。如果經常更換養老服務機構，則可能會因為信息不對稱、短視行為而誘發風險。但是由固定的幾家承接方提供服務明顯違背了市場的公平競爭機制，難以達到實質公平。此外，還可能存在一種情況，一些承接者開展養老服務業務并不是為了直接從中獲得利潤，甚至不惜虧損，促使他們積極參與養老服務業務的動機是希望與政府建立良好的合作關系，從而獲得其他贏利業務或謀取其他利益。

第四，如何破解老年群體消費意愿低于市場預期的困境？如何發展除家政、助餐以外的服務項目？這些問題具有普遍性。當前，60歲以上的老人基本都經歷過物質匱乏的年代，養成了勤儉節約的生活習慣，還不太可能一下子轉變消費觀念。因此，政府在購買養老服務的過程中，應該采用循序漸進的做法。首先應重點滿足老人對基本生活照料服務的需求，慢慢地過渡到精神照料或預防服務;針對一些有特別需求或物質基礎較好的群體，提供靈活的服務方案，給予老人更多的人文關懷，讓其安度晚年;在養老政策宣傳方面，應該注意培養老人的養老意識，逐漸改善養老消費習慣，提高養老消費意識，提升老人的生活品質。

（責任編輯：來向紅）