軍隊處置重大突發事件后勤應急管理問題研究

陳曉楠　胡建敏　張威

關鍵詞：救援任務;軍隊后勤;應急管理;軍地聯合;對策與建議

中圖分類號：E075 ? ?文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0085 — 03

引言

突發的新型冠狀病毒疫情，受到了國內外社會各界的廣泛關注，隨著新型冠狀病毒疫情的傳播與發展，全國各地眾志成城，充分的調動了各方力量參與疫情防控工作，軍民一體共同防控，將人民生命安全放在首位，遏制了疫情的傳播途徑，有效防止了新型冠狀病毒在我國的蔓延和傳播。

中國人民解放軍的醫療力量成為抗擊疫情的重要部分，軍隊的后勤保障成為疫情防控的堅強力量。目前，軍隊已經分批次累計派遣數千名醫護人員赴武漢參加疫情相關工作，調用大批救援物資全力保障疫情防控。習近平主席多次對軍隊做好疫情防控工作提出重要指示，強調全軍要牢記宗旨，勇挑重擔，聞令而動，敢打硬仗，積極做好疫情防控工作，為打贏疫情防控阻擊戰做出貢獻。

由于新型冠狀病毒疫情還沒有得到完全控制，軍隊在承擔應急救援任務時不允許有一絲一毫的放松和懈怠，軍隊的性質和其編制體制結構決定了軍隊后勤應急管理工作在疫情防控方面有著嚴峻的使命責任。

一、中美軍隊應急管理模式比較

美國是一個聯邦制國家，美國的各個州是享有主權的政治實體，主要原因是為了權力制衡、防止過度集權。美國憲法規定，各個州應該獨立負責公共衛生及公共安全事務。這種應急響應次序是自下而上的，只有當公共安全風險超過了本州的承擔范圍，聯邦政府才可能會進行援助，但是聯邦制的國家性質和公共安全風險的應急體制對美軍參與應急管理帶來了很大的限制。

我國是人民民主專政的社會主義國家，在遭受重大的突發事件時，中央政府自上而下統一調派人力、物力和財力，進行協調、統一應對。軍隊在中國共產黨的統一領導下，以全心全意為人民服務為宗旨，這決定了中國軍隊參與應急管理的目的和方法與美國有顯著的不同。

在面臨重大的突發事件時，中美軍隊應急管理有著很大的區別。第一，由于擔心災害導致騷亂的發生，美軍通常要荷槍實彈地參加救災，而在中國，軍民關系十分融洽，不需要采取任何暴力措施;第二，我國軍隊和政府都會積極參與災害重建工作，而美國軍隊不參與恢復重建，最多可能捐贈過剩的給養;第三，美軍傾向于將過剩的給養用于救災，而我軍參與搶險救災任務時，基本物資由政府提供或補償;第四，在軍隊參與應急救援任務時，充分發揮思想政治工作的優勢，開展動員工作，這是美軍做不到的;第五，在美國，如果災情超出了本州的應對能力，需要向聯邦政府提出申請，在總統宣布該州進入緊急狀態后，美軍才可進行支援〔1〕。在我國發生重大突發事件時，中央軍委一聲令下，人民軍隊戰斗在第一線，不惜一切代價，沒有成本和風險的考慮，將人民群眾的生死安危擺在首要位置，急群眾之所急、解群眾之所難。

中國軍隊從參加國內汶川抗震救災、援非抗擊埃博拉等任務到抗擊新型冠狀病毒疫情中可以看出，在重大的突發事件應急管理方面，中國軍隊比美軍更加具有優勢，軍民高度互信，并且政府與軍隊職責明確，在應急管理方面可以相互合作與補充。

二、我軍后勤應急管理存在的問題

（一）平時應急演練形式化

我軍各軍兵種各單位都有著應急處突演練這一基本科目，同時制定了符合各軍兵種各單位實際情況的應急處突預案，其中包括反恐排爆處突、地質災害救援、核生化救援等等，為軍隊參與處置重大突發事件提供了合理可行的依據。但是，很多單位的應急處突都存在形式化的弊端，包括按照應急預案照本宣科、應急演練以完成任務為主等問題，導致應急演練效果甚微，一旦參加地方搶險救災和救援行動時，往往手足無措、靈活性差，需要浪費大量的時間去協調和適應。

（二）指揮協調機制不流暢

我軍編制體制改革是一次結構性、革命性的體系重塑，使指揮體制和領導管理體系產生了系統性的變革。但是在發生重大突發事件時，尤其類似汶川地震這類波及范圍大、造成損害嚴重的自然災害，由于救援環境惡劣、參與救援力量眾多，軍隊救援力量跨地區、跨軍種、跨部門，軍隊內部之間、軍地之間、各部門之間仍存在協調與溝通困難、指揮機制信息傳遞不流暢、層層指揮現象嚴重等問題〔2〕，這會導致在災害救援過程中救援力量不能得到有效利用。

（三）物資儲備缺乏預見性

應急物資儲備，是為了應對突發重大事件所儲備的各類物資，是應對重大突發事件的重要物質基礎和前提保障〔3〕。軍隊在物資儲備方面與國家物資儲備有所不同，主要是保證軍隊應急擴編和臨戰部分急需所進行的裝備和物資的儲備，但是國家物資儲備和軍隊物資儲備在很多地方是互補的，軍隊物資儲備在應急救援方面有著非常重要的地位。在面對重大自然災害時，參與救災的更多的是部隊，然而市場物資資源總是有限的，針對具體類型的自然災害，往往會造成特定物資需求的急劇增長，導致物資供應不足和資源短缺，例如汶川地震時的帳篷物資、新型冠狀病毒疫情中的口罩和防護服物資等，這也從側面反應了軍隊物資采購機構對市場資源掌控力不足，軍隊物資的儲備缺乏針對性和預見性。

（四）救治資源配置不合理

應急救援最重要的是傷員救治，重大自然災害中傷員分布和傷病類型與戰場中相比有著很大的差異，不能完全照搬戰場中分級救治的方法來分配救治資源。救治資源可以分為人力資源、物資資源和制度資源，人員資源包括醫療救治人員、應急管理人員、勤務人員等，物資資源包括藥品資源、食品資源、設備資源等，制度資源包括生產安全制度、維護保養制度等〔4〕。救治資源的分配是否合理直接影響到救援的效果，例如在汶川地震藥品緊缺的情況下，救治人員編組不科學、救治物資分配混亂將很可能增加傷病患者的傷殘概率。此外，救治資源的分配屬于比較敏感的問題，容易被不法分子利用成為網絡謠言，激化社會矛盾，例如新型冠狀病毒疫情中，湖北紅十字會口罩分配風波，讓一些網絡媒體借機發揮炒作，帶來了負面的影響。

三、后勤應急管理的對策與建議

（一） 完善應急預案體系

我國應急預案的內容和管理機制已經不能滿足我國應急管理事業改革發展實踐，完善應急預案體系的前提是要健全預案管理長效機制，結合目前國內外形勢和國內最新應急管理事件，修訂2013年所印發的《突發事件應急預案管理辦法》，明確各類預案的管理范圍與職責劃分;加強應急預案的內容評估和應急演練的效果評估方法的研究，有針對性的開展國家專項預案演練、軍地聯動預案演練等，以提高應急演練的科學化和合理化〔5〕;軍隊應急預案和地方應急預案有效對接，注重預案方案的銜接配套與融合，建立軍地應急預案互補機制，面對重大突發事件時，避免軍地預案之間的沖突與不協調，做到軍地一體優勢互補〔6〕。

（二）建立軍地聯合應急指揮機制

中國人民解放軍歷來強調軍民融合，中國的軍隊是黨的軍隊、人民的軍隊，在任何重大突發事件前，首先要考慮的是指揮權的集中，即建立軍地聯合應急指揮機構，使得軍地之間只有一個聲音，杜絕互相掣肘，實現指揮、信息和資源的統一、互通和共享，便于充分利用軍地優勢，協調一致組織應急救援行動，按照職責協同開展應急救援工作，同時能夠簡化指揮流程和環節，提高軍地聯合行動效能，以探尋新體制下軍地聯合應急處置機制〔7〕。

（三）建設軍地一體應急物資儲備體系

建設軍地一體應急物資儲備體系是新時期我國應對重大突發事件的必然選擇，一方面地方應急物資儲備對軍隊實施保障既支援了軍隊建設，又產生了一定的經濟效益，另一方面軍隊參加應急救援時，是對軍隊后勤保障體系的檢驗與鍛煉，完善軍隊應急物資儲備體系，同時有利于全面提高軍隊對市場物資的掌控能力，提高了軍民之間的情誼與紐帶。實現應急物資儲備走向軍民兼容，軍地應急物資精準有效銜接，是實現軍地應急管理的雙贏之選。

（四）優化應急救援資源配置

在應急救援過程中，需要根據重大突發事件的實際情況和需求隨時調用軍地資源，這就要求應急指揮機構必須在應急救援資源的配置過程中發揮主導作用。應急救援資源的配置問題是重大突發事件處置過程中關鍵一環，一方面應急救援資源的配置主要在于應急指揮機構的決策與指揮，這決定了應急救援資源的配置效率，另一方面在于對資源補充與完善，其中包括對專業人才缺乏、數量不足等人員資源問題、物資儲備和救援設備不足等物資資源問題、應急制度和財政制度不完善等制度資源問題進行系統化的分析、評估和優化，將應急救援資源放在在最需要的地方。

結束語

在重大突發事件中軍隊往往承擔著應急救援任務，軍隊的后勤應急管理工作是應急救援工作的關鍵一環，具有十分重要的作用。在應急救援過程中，軍隊在穩定人心、抗震救災、應急處突等方面有著十分重要的作用和意義，有著不可替代的作用和地位。其中武漢方艙醫院“火神山”和“雷神山”就是參照聯勤部隊建設野戰醫院的模式建立而成，軍隊的醫護人員也從地方醫務工作者身上學習到了很多知識和經驗〔8〕，只有真正做到軍地密切協同，完善軍隊后勤應急管理工作，將重大突發事件的應急救援上升為軍地一體的人民戰爭模式，心往一起想、勁往一處使，才能在應急救援的戰斗中團結起來，凝聚成戰勝一切問題的最強力量。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 王宏偉.中美軍隊參與應急管理的比較分析〔J〕.北京行政學院學報，2019，（03）：32-42.

〔2〕 張松強，陳竺.軍隊衛勤力量參與國家應急醫學救援現狀及其對策〔J〕.解放軍預防醫學雜志，2017，35（12）：1609-1610+1619.

〔3〕 張碩，沈詠梅，張靜.軍民融合式應急物資儲備體系建設研究〔J〕.物流工程與管理，2014，36（08）：100-101.

〔4〕 孫文杰. 大亞灣石化區應急救援資源配置優化研究〔D〕.蘭州大學，2019：24-25.

〔5〕 姜傳勝，曾明榮. 我國應急預案體系的主要問題與對策〔N〕. 中國應急管理報，2020-01-27（003）.

〔6〕 于超. 健全應急救援軍地聯動機制〔N〕. 中國國防報，2020-01-16（002）.

〔7〕 廖慶中，善明輝.加強軍地聯合應急指揮機制建設“四要”〔J〕.國防，2012，（11）：35-35.

〔8〕 金一南：在抗擊疫情的戰斗中，軍隊的作用不可替代〔EB/OL〕. 〔2020-02-06〕. http：//military.cnr.cn/ycdj/20200206/t20200206_524963442.html.

〔責任編輯：張 港〕