新時代視域下中國農村集體產權制度改革探析

李文睿

關鍵詞：集體產權;集體資產;鄉村振興

中圖分類號：F321? ?文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0088 — 03

十九大之后，黨中央在深化農村集體產權制度改革、鞏固和完善農村基本經營制度過程中邁出了重大步伐，推出一系列重要舉措，推進一系列重要工作。十九屆四中全會召開后，進一步明確了農村集體產權制度的優化目標，各區域著手落實完善農村集體產權運行機制，貫徹農村承包地的“三權分置”制度，積極探求宅基地“三權分置”，加快培育農業新型經營主體，加緊落實農村集體所有權主體，探索保護集體經濟組織個人收益權的形式。2020年2月5日發布的《中共中央、國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》是21世紀以來第17個指導“三農”工作的中央一號文件。文件中強調“全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作。積極擴寬農村集體經濟發展路徑，強化集體資產管理。”①但是，在探索新型農村集體經濟有效實現形式和清產核資、界定成員以及推進經營性資產股份合作制改革的進程也存在一些亟待解決的難點，只有深刻認識改革進程中的難點和困境，才能真正將農村集體產權制度改革工作推向新臺階。

一、農村集體產權制度改革的難點

（一）集體資產折股量化范圍不明晰

通過清產核資、界定集體經濟成員身份、進行折股量化是集體經濟組織改革工作的“三部曲”，國家規定對于集體資源性資產需進行確權登記頒證，對于集體經營性資產需進行確權到戶以及股份合作制改革，在清產核資過程中，應將未承包到戶的資源性資產及集體共同所有的經營性資產作為核查重點，然而，對沒有承包到戶的資源性資產是否除了確權登記之外也應該進入股份合作改革的范圍并沒有明晰的規定。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》②中提到：“村集體經濟部門可通過將未被承包的“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖湖泊等區域，集中使用或利用招標等途徑合理推進農業經濟。”這種集體所有的資源性資產本身存在經營性資產的部分性質，且有部分鄉（鎮）、村已經開展實際經營性運作，部分地區已經明確提出資源性資產納入折股量化范圍，所以一些學者認為，集體資產折股量化的內容理應涵蓋經營性、非經營性與資源性三類資產，這是維護農村集體經濟完整性的必由之路，是盤活農村集體全部資產的重要措施，這樣才能使其發揮最大價值，最大程度實現并且保護農民財產權益。另一些學者研究表明，只需將集體經營凈資產納到量化內容之中，另外兩類資產不需量化，此種量化方式更便于操作實施，最大程度地規避土地等資源評估作價困難的問題，降低改革困難。還有一些學者認為應該進行分步量化，意即對經營性資產、資源性資產、非經營性資產既可同步量化、亦可分類量化、還可有序量化，應首先把經營性資產歸納到量化體系內，現階段不需將另外兩類資產展開量化行為。此三種認識都有理可依，因為集體資產的范圍有廣義和狹義的區別，狹義集體資產一般為集體賬面所顯示數據，涵蓋了經營性及非經營性資產，廣義集體資產一般為湖泊、果園等資源，還涵蓋資源的使用、處置、經營收益等。由于對資源性資產如何折股量化暫沒有明確規定，一些地方認為需采用面積量化方式，一些地方認為應采用收益量化方式，由于因為折股量化范圍及方式的不明晰，人們對集體土地股份化是否會對集體土地所有權有隱憂，所以集體資產折股量化范圍不明晰對農村集體產權制度改革有一定的消極影響。

（二）股權管理及資產股權（份額）模式設置模糊

為促進經營性資產股份合作制優化、形成多形式股份制，第一，急需處理資產設置模式這一問題，當前我國基本采取在經濟欠發達地區以份額形式設置資產，在少數城市化程度較高、經濟繁榮區域通過股份模式設置資產;第二，對于股權分配標準，現階段一些區域對股權的設置以農齡為依據，有些地區以人頭為依據，沒有統一標準;另外，對于集體股的設置，當前絕大多數地區只設置成員股而無集體股，極少部分地區設置了集體股;最后，對于股權管控方法，股權管理一般分為兩種手段。一為動態管理，可以在一定階段內隨人數的變化而更改股權或份額，二為靜態管理，不隨人數的變化而變化，保持不變。從目前已推進的改革與已開始的試點分析發現，大部分區域使用靜態管理的方法，不隨人數的變化而變化股權或份額。農村集體資產股權管理原則上采取“量化到人、固化到戶、戶內共享、社內流轉”的管理模式，在一定期限內實行“生不增、死不減、進不增、出不減”的靜態管理辦法，不隨人口增減變動而調整股量。以戶為單位向集體經濟組織參與者出示相關證明，證明其享有集體資產份額、參與經濟行為決策、獲得收益的權利。

各村在充分尊重群眾意愿前提下可以探索創新股權管理辦法，股權管理辦法由村集體經濟組織成員（代表）大會討論決定，并報鄉鎮（街道）批準。股權僅可以在本集體經濟組織之中轉讓或通過集體進行買賣。

（三）集體資產管理不規范

首先，建立規范的臺賬管理是清產核資工作的前提，但目前部分集體經濟組織對組織內部的資產底數不甚明晰，例如包量、構成、債務、效益情況等，對于固定資產的價值損耗、核銷沒有及時更新記錄，資產臺賬缺乏全面記錄，賬目管理缺乏規范性。在出讓、發包和租賃集體資產時，交易環節依然存在不規范、不民主的情況。其次，農村集體資產存在空閑率和損耗率高的問題。由于我國農村集體經濟改革的逐漸深化，農村集體經濟處在轉型期，農村集體資產已開始實行承包、租賃、出讓、股份合作以及合作經營等多種經營模式，農村集體資產增值明顯。由于經營方式的多樣化及市場競爭日益激烈，部分企業因管理水平或市場需求變化等原因導致破產，企業運營停止后沒有對國定資產進行及時有效再利用，導致固定資產流失、器械閑置，造成集體資產浪費。另外，農村集體資產管理監督不嚴，各地區對村級政務公開及財務公開程序都有明確規定，對民主監督及民主管理有嚴格要求，但是以實際執行情況來看，部分集體經濟組織公開內容模糊不詳。部分監督小組監察審計工作不到位、監督檢查程序缺失，民主監督工作難以落實。最后，法治保障及管理制度不健全。農村集體資產管理體系包含財務管理制度、民主監督制度和財務公開制度以及集體資產清產核資管理等等，近年來，隨著農村集體產權制度改革的不斷深入，相關法律法規及制度也在不斷完善，但規章制度落實到基層的過程中仍存在各項問題。

根據現實中集體產權制度改革存在的具體問題和困境，應該進行有針對性的路徑選擇，首先要對集體資產量化范圍進行科學劃定，另外，對集體成員資格認定標準進行民主評定，然后，對農村集體資產股權管理辦法進行規范化操作，對集體產權制度改革進行法律保護。

二、深化農村集體產權制度改革的道路規劃

（一）對集體資產量化程度進行科學劃定

對于經營性資產而言，應及時進行盤活整合、確權到戶，避免流失或被侵占，尤其對于集體經濟發展較快的地區，經營性資產數額較大，必須明晰歸屬、盤活整合、創新機制、完善權能，以圖在市場經濟體制下發揮其最大作用，所以在當前的農村集體產權制度改革中，針對集體經營性資產歸屬不明晰、經營收益模糊、分配機制不規范、成員集體收益分配保障不足等問題應及時加以解決，大力推進經營性資產確權到戶和股份制合作改革。

對于資源性資產來說，從本質上分析，資源性資產存在變為經營性資產的能力，而且部分地區在實際工作中實施了資源性資產的經營性活動，因此，它具有“經營性”的屬性。資源性資產同樣也存在著所有權主體不明晰、經營收益不清晰等問題，亟待被保護。對于一些地區來說，及時將資源性資產進行折股量化并且納入股份經濟合作社是改變由少數人支配集體資產、監督缺位局面的良方，另外，資源性資產同樣屬于農村集體資產的重要方面，對于城鎮化程度較低的部分村鎮，集體具備的經營性資產欠缺，資源性資產份額較多，屬于集體資產的重要組成部分，伴隨資源管理城鄉二元體制的不斷瓦解，資源性資產的市場價值逐步增大，對資源性資產的保護力度理應加大。但由于各個地區經濟發展水平及生產力發達水平有所差異，集體資產的構成也會有所差別，農民訴求有很大不同，對農村集體產權制度改革需要對集體資產量化范圍進行科學劃定，分類實施、分步驟實施、試點先行。

（二）規范實施過程中集體資產股權管理模式

農村集體資產股權屬于一個全新的未知領域，雖然有完善的金融管理辦法可供借鑒，但是由于農村集體資產同企業股權在政策要求、制定方式等領域存在較大區別，因此需要積極探索新的適用性管理辦法，例如通過設立集體股會完成對于產權二次分配的問題，現階段國內試點地區基本不設置集體股。目前階段的股權設置仍以個人股方式參與各項管理工作，即原則并不支持集體股管理辦法。各地區需結合自身情況判斷是否執行集體股份制，由集體組織成員進行選擇并且由集體經濟組織通過公開的流程完成投票。不僅如此，新型農村集體經濟改革仍然處于起步階段，治理結構必然存在許多可供優化之處。在具體執行階段不論是普通參股農民還是上層管理法人都需要面對各種各樣的突發問題，這就需要不斷調整基層治理模式，在實踐過程中不斷探索更為科學、高效的法人治理模式。科學、高效的治理模式能夠在日常結構運轉過程中最大限度的降低金融風險，保障組織內部成員各項基本利益。同時，集體經濟組織所執行的各項重大安排都需進行民主決策，使參與到集體經濟組織的每一位成員都能夠獲得選擇權保障，在此基礎上，先進的集體經濟組織管理制度還能夠保障普通成員的知情權、參與權、以及監督權等一系列基本權益。在當前階段，在發展集體經濟方面仍然面臨諸多問題，各地區應多措并舉、鼓勵支持農村集體經濟的全方位提升，在現有模式基礎上不斷尋求改革創新，不斷優化各類集體資產，為我國新農村建設添磚加瓦。

（三）對集體產權制度改革進行法律保護

首先，在解決農村經濟組織法人歸屬權或是將普通法人所代表的產權地位提升這一問題上，為了更好的落實政策精神，產權制度改革應當嚴格執行“堅持農民集體所有不動搖”這一規定。任何情況下都需要認識到集體經濟本質上代表著“農民”作為第一產業主體生產力量所能夠行使的權利。對于現階段社區性特征較為突出的農業集體產權組成模式，各項改革工作的推行不能有悖于集體產能以及普通成員實際生產利潤，這就需要經濟組織法人發揮其較為特殊的法律身份。①在此基礎上，在日常工作中各項措施制定需要嚴格遵循《農村集體經濟組織法》的基本要求。2017年中央一號文件指出要“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”。②這之后不久，農業農村部推出了相應的保障性配套措施，即將農村集體經濟組織按照企業生產管理法實施法人責任制;為了盡快完成新法案的前期調研工作，需要解決集體成員身份劃定、財務責任和責任劃分等一系列問題;廣泛開展調研工作，充分保障調研信息具有廣泛性和普適性，加快實施法律草案的初步起草，對于可能影響法案制定實施的組織登記方式、組內成員管理模式、管理層人員配置、日常運行監管、財務管理、責任追究追查制度、生產安全監管等主要方面做出必要的限制。這也說明，制定關于農村集體經濟組織的針對性條款，是現階段農村集體產權制度不斷發展和優化的基本政策性保障，也是產權改革的必經之路。最后，政策的高效執行離不開完善的稅收制度以及必要的金融領域支持。及時調整稅費政策能夠幫助普通農業生產群體更快、更好地完成身份轉變，同時新政策的實施能更好的發揮特殊法人的作用，當出現各類稅費問題時法人應該同組織內部成員做好溝通，也要同外部資金來源做好接洽。應通過稅收法律政策體現國家對農村集體經濟組織的鼓勵、扶持，通過優惠的稅費政策措施促進農村集體經濟壯大。還應積極實施農村金融配套服務。農村金融的助力是不斷優化農村集體產權對于普通農業生產群體的政策性幫扶作用，從而更好地推動鄉村振興戰略的推廣。當前較為迫切的工作之一是要建立起金融配套服務，借助法律和政策等加強對農村金融服務的引導。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕張旭光，梁劍峰.農村集體經濟組織成員身份確認困境及解決路徑〔J〕.河北農業科學，2019，（02）：25-29+33.

〔4〕陳長燦.論資源性資產在集體產權改革中的折股量化方式——以農地“三權分置”改革為背景〔J〕.農村經濟與科技，2019，（07）：19-20.

〔5〕劉義圣，陳昌健，張夢玉.我國農村集體經濟未來發展的隱憂和改革路徑〔J〕.經濟問題，2019，（11）：81-88.〔責任編輯：孫玉婷〕