公共金融與政策性金融比較分析：區別和共同點

王哈吶

關鍵詞：公共金融;政策性金融;公共性;信用原則

中圖分類號：F830.2? ?文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0091 — 05

公共金融是一門新興金融學科，其概念提出的時間不長，20世紀70年代公共金融理論初步產生，國外學者對其理論框架、范圍界定進行了探討和研究，但目前學術界對公共金融的概念還沒有形成統一的共識，國內的研究才剛起步。政策性金融在國內外都有較為成熟的研究和實踐，然而它與公共金融存在諸多的區別和聯系及共同之處。對兩者進行比較分析，有利于加深認識，為后續研究提供參考。

一、公共金融與政策性金融的定義

對于公共金融的關注和研究在國內盡管才剛起步，也只有少數幾個學者涉及，但他們都提出了各自觀點。最早由吳美華、張彥偉（2006）基于全球框架提出，新公共金融是在吸收了市場和國家（政府）互動的雙主體的混合經濟“合作”模型的基礎上，為全球化的各種需求融資〔1〕。朱柏銘，俞潔芳（2018）從內涵上提出，公共金融是指各類金融機構在政府的支持下，為實現公共利益，遵循保本經營原則而進行的資金融通行為〔2〕。秦偉新（2018）把公共金融分為廣義公共金融與狹義公共金融。廣義的公共金融泛指一切能夠增進社會公共性、公平性和社會群體的金融平等權、發展權的各類金融制度安排的總和;而狹義的公共金融是指基于金融的公共性特征，為金融消費者權益，以國家信用為基礎，由政府公共部門提供的，旨在增進金融資源的社會公共性、公平性或提升社會群體金融平等權、發展權的金融服務（產品）及相關制度安排的總和〔3〕。王偉（2019）定義公共金融是通過帶有特定公共性特征意向的貸款、投資、擔保、保險、信托、基金、貼息等一系列資金融通工具，發揮引導和調節金融資源配置功能的一系列特殊性資金融通行為活動的總稱〔4〕。

以上公共金融的概念都是基于公共性、公益性或者公平性的角度提出，對公共金融的提供主體范圍或者業務范圍做了界定，如朱柏銘，俞潔芳把供給主體限定在金融機構，秦偉新認為是金融服務（產品）及制度安排，王偉則從資金融通工具的角度進行了界定。盡管他們的定義各有區別，但不可否定的是政府在公共金融活動中扮演了一定的角色。市場在資源配置中起決定性作用已成為共識，那么有必要對公共金融的范圍作恰當界定，即市場不能有效發揮作用的領域，就需要政府干預。而在特定的經濟活動中，完全由政府來調節的效果可能不如金融領域自身調節的效果好，或者在政府的協助下發揮金融自身調節的效果更好，這就是公共金融發揮作用的范圍。這個范圍不是一成不變的，是可以隨著市場經濟的發展不斷變化的，并在特殊時期也是可以根據需要進行臨時調整，如經濟金融危機、全國性突發事件等。

政策性金融由白欽先（1989）在專著《比較銀行學》中首次提出，后續對其概念進行了不斷完善，并于1998年在《中華金融辭庫·政策性金融分卷》中，進一步對政策性金融概念進行了規范與界定：政策性金融是同商業性金融彼此對稱、平行、并列的兩大金融族類之一，是在一國政府支持或鼓勵下，以國家信用為基礎，不以利潤最大化為其經營目標，運用種種特殊融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性利率或條件直接或間接為貫徹、執行、配合政府的特定經濟政策、產業政策和社會發展政策乃至外交政策，而進行的特殊性資金融通行為或活動的總稱〔5〕。

政策性金融是由專門的政策性金融機構負責實施的，從實際情況來看，政策性金融機構既不是嚴格意義上的企業，也不是真正的政府部門，但是它是輔助政府工作的，它的目的是為落實政府政策、實現政府意圖，其參與的領域、開展的業務是市場商業性主體不愿意或不允許涉及的，所以它的作用是彌補市場不足，干市場商業性主體不愿意干或干不了的事。政策性金融的主要業務范圍包括貸款、保險、擔保等。

二、公共金融與政策性金融的主要區別

對公共金融與政策性金融的比較側重從兩者的供給側參與主體及其提供的產品和服務來開展，即公共金融與政策性金融產品和服務的直接提供者，如政策性金融機構、商業性金融機構、社會企業及個人向具有公共性的領域提供貸款、投資、擔保、保險、信托、基金等金融產品和服務。兩者主要有以下幾個區別。

（一）主體范圍不同

根據公共金融的概念和特征，判斷一項金融活動是否屬于公共金融，不應該依據該項活動的提供機構，而是要根據該活動的性質確定。如果該項目活動有彌補市場缺陷的作用，參與公共產品的供給，具有公共性，可以判定該金融活動屬于公共金融。例如，商業性金融機構的目標是追求利潤最大化，但如果它為公共產品的供給提供金融服務，那么就屬于公共金融范疇。如當前我國大力推行的PPP模式項目，很大部分是基礎設施、污水處理、環境保護等民生類準公共產品，眾多金融機構參與其中，既有政策性金融機構，也有商業性金融機構。因此，公共金融活動的供給主體范圍沒有明確的界定，不管是政策性金融機構、國有控股金融機構，還是民營金融機構、社會企業、非營利組織，甚至個體的金融活動，都有可能屬于公共金融。

政策性金融活動的提供主體是政策性金融機構。根據我國政策性金融機構實際情況，政策性金融機構是由政府機構全額出資成立，不以利潤最大化為經營目標，以服務國家發展戰略為使命，以貫徹政府社會經濟政策為目標，以特定政策性金融業務為其基本業務活動的金融機構。政策性金融機構在限定的業務領域內，直接或間接地從事特殊的政策性金融活動，充當政府發展經濟、促進社會發展穩定、進行宏觀經濟調節職能的金融機構。其存在形式包括政策性銀行、擔保公司、投資公司、專門基金等。目前，我國全國性政策性金融機構主要有“三行三保”，即國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行等三家政策性銀行，以及中國出口信用保險公司、國家農業信貸擔保聯盟有限責任公司和國家融資擔保基金有限責任公司等三家政策性非銀行金融機構。因此政策性金融活動的供給主體有明確的范圍界定，即政策性金融機構。

從兩者的產品和服務供給主體范圍可以看出，公共金融的范圍要比政策性金融的范圍要大很多，還可以得出這樣的結論：公共金融包含了政策性金融，政策性金融是公共金融的一種特殊類型。

（二）動機目的不同

既然公共金融與政策性金融的供給主體不同，那么就會存在兩者金融活動的動機和目標不一致。公共金融的提供主體可以是政策性金融機構，也可以是商業性金融機構、社會企業及個體等營利性主體，且以營利性主體為主，并以利潤最大化為動機和目的。營利性主體參與公共金融活動或提供公共金融服務主要是基于兩個動機和目的：一是追求利潤，實現發展;二是履行社會責任，提高社會影響力。根據實際經驗，因營利性主體的本質特性和追求，參與社會公益、履行社會責任僅占其經營活動的很少部分，因此其參與公共金融活動動機仍然是以追求利潤為主，盡管其利潤可能會低于其他非公共金融活動，但并非是非盈利的或者保本的，而是可以獲得一定收益的。這也正是為什么眾多營利性主體，特別是商業性機構競相參與競爭非常激烈的帶有公共特性的PPP項目。

然而在社會經濟中還有很多風險較高，收益存在較大不確定性，營利性主體不愿參與的經濟活動，如對技術創新、市場風險較高的領域進行引導性投資，對投資回收期限長、投資回報率低的項目進行補充融資，對于成長中的扶持性產業給予政策優惠，對農村、農業、外貿易企業給予資金支持等。但是這些領域卻是一個國家經濟社會發展必不可少的重要組成部分，是國家政策重點傾斜領域。在營利性主體不參與的情況下，政府的干預主要通過政策性金融機構來實施。政策性金融機構為這些領域提供金融服務，不是以營利為目標，其動機和目的是為貫徹政府政策、實現政府意圖。政策性金融機構雖然承擔了貫徹執行國家社會經濟政策的職能，且不以營利為目標，但是它是具有金融特性的企業，無論政府賦予它多大的政策性職能，都無法改變其金融企業的屬性，所以它要保證資金的安全運營和自身的發展能力。因此它的服務有償的，但講求保本經營，以實現政策性和效益性的統一。

（三）資金來源不同

不同類型的機構有不同的資金來源，包括資本金和其他資金來源。首先是資本金的來源。資本金是指企業在工商行政管理部門登記的注冊資金。資本金按照投資主體可分為國家資本金、法人資本金、個人資本金及外商資本金。公共金融活動的提供主體類型多樣，其中商業性金融機構和社會企業種類眾多，它們的資本金主要來自股東投資，股東可以是政府、各類企業、個人及外資等，可以通過吸收現金投資、實物資產、無形資產等形式的投資或通過發行股票的方式來籌集。而政策性金融機構的資本金全部來源于政府，是政府的獨資機構。

其次是其他補充資金。商業性金融機構、社會企業和個體可以通過自身經營積累、貸款、借款、發行債券、吸引投資等形式來籌集。特別是，商業銀行可以通過吸收公眾存款來擴大資產規模。由于政策性金融機構的特殊性質，注定其不能像商業性金融機構那樣在市場上運用市場手段籌集資金，也不能吸收公眾存款，其資金絕大部分由政府提供，小部分是通過利用國家信用的優勢發行債券或引入公共性基金類戰略投資者，如社保基金。

（四）效果評價不同

公共金融活動不同類型的提供者有不同的動機和目的，如政策性金融機構是貫徹政府政策，不以營利為目的;商業性金融機構、社會企業及個人的本質是追求利潤最大化，它們參與公共金融活動，不外是出于商業目的、社會目的或者是商業目的與社會目的兼得。一般情況下，提供有效的公共金融活動會產生一定的社會效益，但不一定會產生商業回報。因此，對公共金融評價主要從社會效益和商業回報兩個角度進行，Brest 和 Born（2013）提出從資金供給方影響力、社會需求方影響力、第三方影響力等三個基礎性指標進行效果評價。其中，資金供給方影響力指提供產品或服務對自身所產生的價值;社會需求方影響力指在提供產品或者服務對社會所產生的價值;第三方影響力指在整個提供服務過程中，非過程參與者對參與者所提供的各類支持〔6〕。社會效益可以從科技、政治、文化、教育、環境等方面進行效果評價;商業回報主要通過金融財務指標進行測算，是否賺取了利潤。

政策性金融機構是具有政策性和金融性特征的政府型金融機構。作為政策性機構，政策性金融機構要服從和服務于政府的發展戰略和政策目標。一是要執行國家的宏觀經濟政策，要從政府的角度和社會公共利益出發，提供金融服務。二是國家要給予政策支持，如在貼息、稅收以及融資等方面提供優惠政策。三是要對國家戰略行業、產業、項目或企業給予倡導性、補充性、扶持性支持。作為金融機構，政策性金融機構要按金融運行的一般規則經營，保障正常運轉和金融秩序的穩定。政策性金融機構的資金不同于財政資金，因而其資金對外不能采用無償撥款方式，其金融服務是有償的，以保持較好的自我發展能力，但其不追逐利潤，以保本微利為經營目標。因此，政策性金融機構無需像商業性金融機構對利潤回報進行復雜而精確的測算和考核，而重點是要注重內部服務效率、風險控制的考核，外部要重點對其服務的社會效益、對政府政策的貫徹執行情況進行評估。

三、公共金融與政策性金融的共同點

（一）共同的理論基礎：公共財政

第一，自由經濟時期：廉價政府，提供基本保障。自由經濟主義推崇者亞當·斯密的代表作《國富論》（1776）闡述了國家財富的本質和成因，從而創立了財政學，盡管他始終堅持經濟可以由市場自身“看不見的手”調節，無須政府干預，僅充當“守夜人”的角色。但他沒有否認政府存在的必要性，并認為政府應承擔三項基本職責任務：首先是保護國家免遭外來入侵，維護國防安全;其次是維持司法制度的權威，保護國內居民享受公平的對待;最后就是基于全國大部分居民的需要，建立相應的公共工程和機構〔7〕。由此可見，政府提供公共物品或公共服務的作用得到認可，財政職能得到體現。

第二，壟斷資本時期：高能政府，彌補市場缺陷。在西方進入壟斷資本主義時期后，市場的缺陷不斷顯現，尤其是分配不公和經濟危機不斷涌現，開始威脅到資本主義制度。市場缺陷的存在和日益加大需要市場以外的力量——政府及財政的介入。與此同時，德國經濟學家阿道夫·瓦格納（1882）提出了“公共支出不斷增長法則”，或稱“政府活動擴張法則”，又稱瓦格納法則，認為政府及財政對市場的影響將不斷增強。特別是1929年爆發的經濟大危機，自由主義經濟政策受到廣泛質疑，凱恩斯的政府干預論應運而生。凱恩斯主義雖然強調政府調節和干預經濟，但仍然是以市場自由競爭為前提，不是取代市場機制的作用，而是為了彌補市場缺陷。為此，理查德·馬斯格雷夫（1959）提出政府的經濟作用或財政的三個職能：穩定經濟運行、公平分配財富和收入、合理配置資源。

第三，“滯漲”后經濟時期：政府“失靈”，配合市場運行。20世紀70年代西方經濟出現“滯脹”，這一經濟問題在很大程度上說明，政府對經濟的大規模干預并未取得理想的效果，存在政府“失靈”。對于政府干預為什么存在缺陷？公共選擇理論、理性預期派及供給學派從不同角度對政府行為進行了研究，總的思路是要盡量減少政府對市場的干預，配合市場運行需要。從現實情況來看，盡管政府干預存在一定的缺陷，但由于市場缺陷的存在，經濟的運行仍然離不開政府的干預，國家財政的三大職能沒有變化，需要解決是如何改進政府的干預程度和政府干預與市場調節的協調配合。

在我國，財政部于2011年在《中國財政基本情況》一書中對公共財政進行了定義：公共財政是指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，國家以社會和經濟管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產品和公共服務，以保障和改善民生，保證國家機器正常運轉，維護國家安全和社會秩序，促進經濟社會協調發展。

從公共財政理論的演變歷史及定義來看，公共財政的職能范圍和作用手段是隨著市場經濟的發展而發展的，但不管財政理論如何發展，其彌補市場缺陷、實現政府目標的職能不會變化。根據公共金融與政策性金融定義，兩者主要是為帶有公共特性的領域提供產品和服務，一方面是彌補市場缺陷，另一方面彌補政府缺陷，使市場和政府實現協調配合，提高資源配置效率。

（二）共同的本質屬性：公共性

對于公共金融和政策性金融的公共性，國內外學者都進行了相關論述。Affleck 和 Mellor（2006）通過調查發現許多政府部門通過支持具有公共性的金融服務領域活動行為，以刺激當地企業和經濟，減少國家財政在社會公共領域的支出〔8〕。朱柏銘，俞潔芳（2018）提出公共金融的本質特征是公益性和保本性的結合。公益性是指體現一定范圍內不特定多數人的共同利益，公益性的理論基礎是彌補市場缺陷〔2〕。秦偉新（2018）認為公共金融的本質是公共性，包括公共戰略、公共治理、公共效率和動態調整等〔4〕。白欽先、張坤（2015）對政策性金融的公共性定義為：以國家信用為基礎，在非排他、非利益誘導機制安排下提供具有特定選擇對象的金融服務以實現其最高宗旨——金融資源配置社會合理性的本質性特征。政策性金融公共性的內涵包括目標的公共性、活動范圍的公共性以及運作機制的公共性〔9〕。

公共性是公共金融和政策性金融共同的本質屬性，但兩者有不同的體現形式。政策性金融可以從兩個方面理解其公共性，一方面參與提供公共產品和服務，另一方面是政策性，政策性是政策性金融特有的特征。根據政策性金融的概念可知，政策性金融都是由政策性金融機構提供的，政策性金融機構由政府全額出資成立，貫徹執行政府政策，是政府財政職能的補充或輔助，是準公共機構，體現著公共機構的公共性，最終目的是實現公共利益。如政策性金融機構直接服務的農業、農村、外貿等國家政策支持行業的企業很多是民營企業，其服務不直接體現公共產品屬性，但體現了政策性，目的是支持農業發展、活躍農村經濟、促進對外貿易，實現公共利益。而政策性金融以外的其他公共金融提供主體的活動大都無政策性特征，則主要從參與提供的公共產品和服務來體現其公共性。

（三）共同的運行規則：信用原則

信用與收益，是健康金融市場的基礎〔10〕。公共金融和政策性金融都是以金融工具為載體開展金融活動，提供金融產品和服務，只是這些金融活動有特定的指向，盡管具有公共特性，但本質是金融行為，具有金融屬性，而不是財政行為和純公益活動。因此，公共金融和政策性金融產品和服務的直接提供者要以信用原則為基礎開展相關活動。

例如，PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。在PPP模式中，主要會涉及三個資金來源，第一個是政府財政資金，第二個是社會資本方，第三個金融機構。其中政府財政資金是履行政府職能，屬于財政撥款;社會資本方的資金屬于企業投資，目的是獲得投資回報;金融機構的資金是貸款，金融機構可以是政策性金融機構，也可以是商業性金融機構，貸款要收回本金和收取利息。這個PPP案例是典型的公共金融或政策性金融活動，而社會資本方不僅要收回投資成本，還要獲得投資回報，它的目的是營利;金融機構也要回收本金，獲取利息收入，它們的行為都體現了信用原則。那么其他帶有公共金融和政策性屬性的金融活動，如擔保、保險、信托、基金等金融產品和服務同樣都要體現信用原則。

（四）共同的目標指向：準公共產品

根據公共產品理論，從產品的“競爭性”和“排他性”特征分類，可將社會產品分為純公共產品、準公共產品、私人產品，其中純公共產品同時具備“非競爭性”和“非排他性”，準共公共產品具備“非競爭性”和“排他性”或者“競爭性”和“非排他性”，而私人產品同時具備“競爭性”和“排他性”。理論上把純公共產品和準公共產品統稱為公共產品。由于存在免費搭車問題，單純依靠市場不能充分提供公共產品，使得公共產品供給要有政府干預。一般而言，純公共產品是由政府單獨負責提供，而準備公共產品相對復雜一些。準公共產品在一定程度上具有純公共產品的特征，如完全由市場來提供難以滿足需求。如教育和醫療服務雖具有排他性和競爭性性質，但同時具有較強正外部性，需要政府對該類產品的提供進行干預;由于準公共產品又具有私人產品的特征，存在排他性，如高速公路可將不付費者排除在使用之外，所以可由使用者承擔部分成本，無需完全由政府來提供。因此，準公共產品的提供無需完全由政府負責，但政府又必須參與，而私人部門可以參與，但又不能由其完全承擔成本。

公共產品不僅包括有形產品和物質產品，同時也包括是無形產品和服務產品。公共金融和政策性金融的功能都是協助政府財政職能彌補市場缺陷，提供準公共產品是兩者的主要目標選擇，它們有兩種提供方式，一種是直接提供方式，另一種是間接提供方式。直接方式是指公共金融和政策性金融提供主體直接向消費者提供產品或服務使消費者受益，如公共金融教育;間接方式是指為其他營利性主體提供金融產品或服務，以提高其他營利性主體向消費者提供準公共產品或服務的效率，如給企業提供貸款，企業再把貸款用于準公共產品生產。同時，在間接方式中，兩者都不提供有形產品和物質產品，僅提供無形產品或服務，即金融產品或服務，為其他參與主體提供金融產品或服務，以提高準公共產品的提供效率。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕吳美華，張彥偉.基于全球框架的新公共金融理論〔J〕.金融研究，2006，（12）：23-32.

〔2〕朱柏銘，俞潔芳.公共金融：概念界定與框架勾勒〔J〕.中國金融學，2018，（02）：58-66.

〔3〕王偉.國外公共金融理論研究新進展〔J〕.金融理論與實踐，2019，（11）：1-6.

〔4〕秦偉新.公共金融是中國金融未來的發展方向〔J〕.南方金融，2018，（11）：25-30.

〔5〕白欽先.中華金融辭庫——政策性金融分卷〔M〕.北京：中國金融出版社，1999.

〔6〕Brest P，K Born.When Can Impact Investing Create Real Impact〔J〕.Stanford Social Innovation Review，2013，（04）：22-31.

〔7〕方鑄，王敏.對公共財政理論的再反思——兼論現代財政制度〔J〕.財政督，2017，（19）：85-91.

〔8〕Affleck A，M Mellor. Community Development Financing： A Neo-Market Solution to Social Exclusion〔J〕.Journal of Social Policy，2006，（35）：303-319.

〔9〕白欽先，張坤.論政策性金融的本質特征—公共性〔J〕.中央財經大學學報，2015，（09）：23-30+54.

〔10〕葉檀.信用與收益才是健康金融市場之基〔J〕.中國物流與采購，2014，（01）：23.

〔責任編輯：孫玉婷〕