宅基地所有權權能實現問題研究

楊嘉銘

關鍵詞：宅基地所有權;行權主體;權能實現

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）04 — 0121 — 03

一、緒論

宅基地制度改革的主要目標是健全“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的農村宅基地制度，落實宅基地集體所有權無疑是其中最關鍵的環節。目前，我國農村宅基地實行集體所有制。這導致宅基地所有權不僅只是一種自物權，還兼具著社會保障的權利性質。從宅基地的“兩權分離”改革到“三權分置”改革，改革設計都體現了一個共同的思路，就是從宅基地所有權中剝離各項權能來設立新的權利。從本質上看，“三權分置”權力架構中分立出的資格權、使用權兩項權利，就是從宅基地所有權的占有、使用、收益、處分的基本權能中分離出部分權能構成了新的權利〔1〕。在分離出這些權利之后，要實現落實宅基地所有權的改革目標，就要進一步明晰其權利主體和被剝離后剩余的各項權能。

二、宅基地所有權的權利性質

新中國成立70年以來，宅基地由最初的農民私有變為了現在的集體所有，宅基地所有權權利性質演變的過程實質上就是其財產性質與社會保障性質受重視程度變化的過程。新中國成立70年來，宅基地所有權權利性質的演變可分為四個階段：

第一階段（1949-1961年）的演變邏輯是只承認宅基地所有權的財產權利性質，將宅基地分配給農民作為私有財產。這一時期的《中華人民共和國土地改革法》規定：沒收地主的土地和多余的房屋，征收富農出租土地的全部或部分，沒收土地由農民協會接收并分配給貧苦農民。這種做法適應了當時的歷史背景，為建立穩定的生產關系做出了貢獻。

第二階段（1962-1977年）的演變邏輯是逐步弱化宅基地所有權的財產權利性質，社會保障性質逐步凸顯。這一階段農民私有的宅基地逐步收歸公有，《農村人民公社工作條例》（1962年）提出，為進一步提高生產力發展先進的大規模生產的合作經濟，宅基地所有權歸生產隊所有，并對使用權進行了限制（不得出租）。

第三階段（1978-2013年）的演變邏輯是確保宅基地所有權的社會保障性質不受影響的同時，探索如何體現其財產性質。改革開放以來，農民逐漸轉變人民公社社員的身份，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》首次提出土地使用權的概念。《中華人民共和國物權法》第一次提出宅基地使用權，并將其作為用益物權加以確立。這一階段宅基地使用權被逐步從集體所有權的概念中脫離并確認下來，卻沒有賦予太多的財產功能。

第四階段（2014年至今）的演變邏輯是在前一階段探索經驗的基礎上進一步凸顯宅基地所有權的財產權利性質。這一邏輯體現在2018 年中央一號文件中，該文件提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這實質上是對宅基地所有權的權能進行剝離，以便于在保證宅基地所有權歸集體所有的基礎上進一步體現其財產權利性質。

通過對宅基地權利性質的演變過程進行分析，我們可以發現，宅基地所有權在設立之初權利性質單一，尚具有完整的權能，但在宅基地收歸集體所有后，情況發生了變化，宅基地權能受到了極大地限制，雖名為宅基地所有權，但其各項權能并不能得到實現。這種具備雙重性質的宅基地所有權也造成了所有權主體的虛位。

三、宅基地所有權的主體

（一）宅基地所有權的主體

根據我國“憲法”第10條宅基地屬于集體所有的規定，宅基地所有權的主體應為“集體”。在2007《物權法》施行之前，不同的法律對于“集體”這一概念的運用有著不同的稱謂，比如在《土地管理法》中使用的是“農村集體”，在《宅基地管理辦法》中使用的又是“村集體”，導致了宅基地所有權主體的虛位。《物權法》第59條中采用了“集體成員”這一概念，首次從法律角度明確了集體成員的宅基地所有權的主體地位。近年通過的《民法總則》和《民法典總則編（草案）》也再次確認了集體成員為宅基地所有權的主體。

（二）宅基地所有權的行權主體

權利能否實現的核心在于權利主體能否有效行使權利。《物權法》規定的“本集體成員”是一個自然人的集合，這就導致宅基地所有權需要依靠民主決議的方式來由集體成員共同行使，但在實踐中不可能在每次行使權利時都將集體成員集中起來進行民主決議，這時就需要一個組織或機構來代為行使宅基地所有權，幫助權利主體更高效的行使權利。《物權法》第60條針對這一點做出了規定，將宅基地所有權的行權主體進行規定為村民小組、集體經濟組織和村民委員會三類。但這種主體多樣化的狀態導致實踐中很多村集體未專門設立集體經濟組織，而由主要執行政治和行政職能的村民小組和村民委員會代行，這又導致宅基地所有權的行使受到了政治因素的較大影響。2017年公布的《民法總則》和2019年公布的《民法典總則編（草案）》則明確將農村集體經濟組織的性質規定為特別法人。筆者認為，在“實行三權分置，賦予農民更多財產權利”的改革背景下，將更專注于履行經濟職能的農村集體經濟組織規定為宅基地所有權的行權主體，會更有利于在保證宅基地所有權社會保障權利性質不變的前提下，最大限度的凸顯其財產權利性質，更能為后續改革奠定基礎。

四、宅基地所有權的權能實現方式

（一）分配權能的實現方式

分配權能的實現應從兩個方面入手，一是改進現行“一戶一宅，無償取得”的分配方式，二是通過收回權能的實現或宅基地空間立體型開發利用增加可供分配的宅基地資源。

1.改進分配方式

分配權能實現的核心是要在保障集體成員基本居住權的基礎上最大化的利用宅基地資源，并保證農村集體經濟組織作為行權主體的公信力，因此，應在法律制度上落實其對本集體成員住房保障的實現方式的決定權。目前的改革實踐主要集中在區位競價制度的建立上。實踐中江蘇武進、湖南瀏陽等宅基地改革試點地區就進行了相關的探索。江蘇武進地區在雙蓉村、南莊村兩個行政村實行了區位競價制度，在堅持一戶一宅原則的基礎上，賦予了農村集體經濟組織制定分配標準、決定分配方式的權力。該地區以宅基地的區位條件為宅基地價值的衡量標準，對宅基地進行有償分配〔6〕。湖南瀏陽地區則是更為細致的制定了“六級三檔”的競價標準和以宅基地面積為標準的階梯收費模式，并基本實現了宅基地的跨區分配。

2.宅基地空間立體型開發利用

2014年“三項試點改革意見”明確提出：通過建設新型農村社區、農民公寓和新型住宅小區保障農民“一戶一房”。這一文件為我們實現宅基地分配權能提供了新的思路，即將宅基地由傳統的鋪散式開發變為空間立體式開發，以有限的宅基地面積開發更多的住宅面積，以滿足農民住房需求，并以此來達到充分利用宅基地資源，實現分配權能的改革目的。

（二）收益權能的實現方式

收益權能的實現主要依賴于宅基地有償使用制度的建立。這項權能的實現可分為兩個部分來討論，一是如何對因歷史原因造成超標多占現象等不符合使用標準的宅基地實現收益權能，二是是否應當對符合標準的宅基地也嘗試建立有償使用制度。

1.不符合使用標準的宅基地

宅基地使用權的本質是集體成員對本集體宅基地的無償使用，但無償使用是以在集體成員之間的公平分配和集體成員身份為前提的。現實中存在大量的因各種原因形成的集體成員超過宅基地分配標準多占多用宅基地或者非集體成員占用集體宅基地的情況，而限于法律所規定的宅基地使用權的無償性質，致使所有權主體無法實現收益權能，進而導致集體所有權利益受損。有學者認為對超占宅基地應施行分類有償使用：因繼承、贈送或其它歷史原因造成的“一戶多宅”，可通過有償使用解決;對于超過用地面積標準較小的且不影響村莊規劃、無法分割拆除的違規部分產權，可適用有償使用制度;對于占用耕地、違建房屋或者影響村莊規劃情形的，行使處分權能予以強制收回。也有學者進一步提出了法定租賃權的法律概念。即對于超占的宅基地另設宅基地使用權利，由集體與宅基地使用人建立宅基地法定租賃權。超占宅基地從屬于宅基地使用權，由于超占面積與宅基地為同一客體地塊，因此租賃從屬于宅基地使用權，對超占面積收取租金，盈利能力宅基地所有權。筆者認為對超出標準的宅基地，無論其成因如何，應當實行有償使用制度。這樣做一是能夠實現收益權能，二是能夠使多占宅基地的農戶基于經濟成本考慮主動退出宅基地，促進收回權能的實現。

2.符合使用標準的宅基地

對符合使用標準的宅基地，主要是對宅基地除居住用途的使用方式的收費。例如實踐中云南大理地區針對農戶以宅基地從事客棧等經營活動的情形，收取相應土地收益調節金，并規定該部分費用的應用于村內公共事務管理或公共基礎設施建設。這些做法既增加了集體經濟組織的經濟實力，又有利于實化宅基地所有權主體的地位。廣東南海地區則在區分宅基地經營用途和居住用途的基礎上，對用于經營的宅基地進行收費。筆者認為，對符合使用的宅基地，目前尚不能完全納入有償使用的范疇，強行推進宅基地有償使用改革有侵犯農民居住權之嫌。但對居住以外的使用方式，完全可以以收取使用費的形式實現所有權主體的收益權能。

（三）監管權能的實現方式

監管權能的實現也是宅基地所有權權能實現的重要一環。所有權權能實現的諸多障礙都有著監管不到位的原因。目前的監管權能主要是對宅基地使用用途的監管。在不斷推進探索宅基地改革方案的過程中，宅基地的財產屬性不斷強化，具備了抵押、經營、甚至入股等多種使用方式，擺脫了原來較為單一的“居住+有限經營”的使用方式，這實質上使宅基地所有權主體具備了行使監管權能的對象，解決了前文提到的主體怠于行權的問題。在這一背景下，監管者不僅要引導使用權人以法定用途使用宅基地，更重要的是防范各項改革措施所帶來的法律風險。基于此，應給予農村集體經濟組織在宅基地分配、流轉、抵押等各個環節進行審核批準的權利，也應建立專項的風險保障基金，以應對可能出現的法律風險，保障監管權能的實現。

（四）收回權能的實現方式

收回權能的實現核心是宅基地有償退出制度，這個制度的核心問題是宅基地所有權主體是否具備為自愿退回宅基地的宅基地使用權人提供財產補償的能力。實踐中對這一問題的解決有著兩種思路。一是由國家財政出資，直接或間接的為推出宅基地的農戶提供高額補貼。二是通過宅基地入市流轉引入社會資本，以此化解資金困境。

實踐中安徽金寨和四川瀘縣等地區采用了第一種改革思路。安徽金寨地區由政府撥款提供高額補助，直接推動農民大規模有償退出宅基地。四川瀘縣則是結合精準扶貧政策，間接地、小規模地實現了宅基地的有償退出。但就目前而言，以上地區實現了宅基地的收回權能，卻并未起到為實現其他權能提供助力的積極作用，反而成為地方財政的巨大負擔。浙江義烏等地區則是采用了第二種思路，通過發行集地券的形式引入社會資本，推動宅基地入市交易，從而以收回權能的實現為突破口，進一步實現了分配、收益、監管等各項權能。

五、結語

宅基地所有權的權能實現問題首先要解決的是其包含哪些權能。基于傳統所有權理論，結合宅基地“三權分置”改革現狀，本文對宅基地所有權的各項權能進行了梳理，基本明晰了各項權能的內涵。但在權能實現面臨的障礙和實現方式上，仍存在不夠詳盡之處。落實宅基地所有權是當前宅基地改革的一大重要目標，但學界圍繞這一點進行的研究并不充分。所有權的分配、收益、監管、收回等四項全能如何有機組合并形成正向循環，是宅基地改革應當考慮的重要問題。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕葉劍鋒.宅基地使用權轉讓立法研究〔D〕.浙江大學，2017.

〔2〕范輝.發達地區農村宅基地退出的現實困境與路徑選擇〔D〕.浙江大學，2016.

〔3〕紀格非，王約然.霍菲爾德法律概念的原點及其邏輯展開〔J〕.北京聯合大學學報（人文社會科學版），2018，16（04）：11-19.

〔4〕鄒秀清，熊玉梅，尹朝華.財產權利權能理論新拓展：理論框架及其對中國當前集體農地權利體系的合理解釋〔J〕.中國土地科學，2011，25（06）：41-48.

〔5〕周江梅.農村宅基地“三權分置”制度改革探索與深化路徑〔J〕.現代經濟探討，2019，（11）：117-125.

〔6〕李艷.宅基地功能對農戶宅基地退出意愿的影響研究〔D〕.南京農業大學，2016.

〔責任編輯：張 港〕