論回應型政府的法制構建

易有佳

頁巖氣開發中構建回應型政府的必要性

構建頁巖氣開發的回應型政府是發展民主政治的本質要求。民主是回應型政府的價值取向之一。馬克·彼特拉克認為，“公民參與是現代民主政治的希望”。^[2]現代國家中政治民主化就意味著公眾要直接參與政治生活，并向政府與公眾平等合作，共同治理社會事務的互動模式轉變。^[3]回應型政府本質上是政府與公眾平等合作共治的一種治理模式，是民主政治最直接的體現。在回應型政府的建設中，一個最重要的環節就是讓民意得到充分表達，讓政府充分了解公眾的需求。^[4]構建頁巖氣開發的回應型政府模式，有利于充分發揮社會、行業及群眾的作用，形成政府與外界的良性互動，構建良好的社會監督模式。

構建頁巖氣開發的回應型政府是滿足公眾多樣化需求的要求。及時回應公眾的需求是回應型政府的一個重要特征。隨著改革開放進程的不斷推進，人民開始從溫飽等物質需求轉變為對美好生活的多樣化需求中，并希望政府對自己的需求給予及時的回應，而回應型政府的構建恰恰契合了這一趨勢。頁巖氣開發關乎人們對環境保護、安全生產、資源利用等方面的多樣化需要，需要政府對公眾的需求做出更加積極靈敏的反應，并采取積極的措施解決公眾的問題，需要加快構建回應型政府的步伐。

構建頁巖氣開發的回應型政府是政府治理體系和治理能力現代化的要求。黨的十九屆四中全會提出要“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。構建頁巖氣開發的回應型政府監管模式，優化頁巖氣開發監管中的政府組織結構，減少行政審批程序等措施，通過網絡政務等完善政府回應機制，擴寬頁巖氣開發監管的公眾反映訴請的渠道，構建政府與公眾之間良性的溝通互動體系，鼓勵公眾積極行使自己的權利，及時掌握公眾的真實需求。能極有力的提高頁巖氣開發監管中政府回應的效率和質量，進而推動政府治理體系和治理能力邁入現代化。

頁巖氣開發中回應型政府建設的現狀與困境

能源（頁巖氣）領域作為國家重要領域，對此，正處于初級階段的頁巖氣開發和回應型政府建設，兩者已互有結合，但仍存在不恰之處。

（一）我國頁巖氣開發中回應型政府建設的現狀

我國能源安全現狀堪憂，但近年我國新勘探的一種新型的非常規天然氣資源——頁巖氣，它的儲量豐富，能有效緩解我國目前的能源危機。國務院于2011年將其列為新發現的礦種，按獨立礦種進行管理。但我國頁巖氣勘探開發較其他發達國家而言，起步較晚，尚處于初級階段。目前，政府出臺了《頁巖氣產業政策》、《頁巖氣發展規劃（2016-2020）》等政策對頁巖氣勘探開發予以規范。

第一，政府在頁巖氣勘探開發風險預測和評估階段的回應。如政府要求頁巖氣開發企業在進行勘探開發前對該開發項目可能對環境造成的影響進行預測、評估，以及提出可能造成環境污染的預防和解決的措施等。根據我國《中華人民共和國環境影響評價法》規定，頁巖氣開發企業在進行頁巖氣勘探開采前，須向政府提交環境影響測評報告，并向社會公眾公布。環境問題關乎社會公眾的利益，政府要求企業在頁巖氣開發前進行環境影響評價，是對公眾利益訴請的主動回應。

第二，政府在頁巖氣勘探開發過程監管階段的回應。一是加強對頁巖氣開發時環境問題的監管。國務院發布《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》提出，要將市、縣兩級政府的行政區域劃分為若干部分，逐一明確每個部分的環境責任監管人，推動基層環境監管執法全覆蓋，政府要加大現場抽查力度，隨時對頁巖氣開發進程進行監督管理，對造成環境污染的企業及時進行查處，加大對頁巖氣勘探開發過程中違規違法排污企業的懲治力度。政府對頁巖氣開發中存在的環境問題、安全問題依照相關法律法規對違法企業進行嚴格的處罰，是政府對涉及公眾利益問題的回應，是政府主動回應的表現，有效地維護了公共利益。

第三，政府在頁巖氣勘探開發風險控制階段的回應。如及時叫停造成環境影響的開采項目。頁巖氣開發可能會造成嚴重的水污染以及因地質層遭到破壞而誘發地震等環境問題，尤其是地震問題，2019年2月24日、25日，四川省自貢市榮縣境內同一區域連續發生3次4級以上地震，當地群眾懷疑此次連續發生的地震與當地頁巖氣開采活動有關，多次進行信訪，2月25日，政府回應目前已要求頁巖氣開發企業暫停開采作業。政府針對公眾提出的頁巖氣開發誘發的地震問題進行積極回應，并及時采取措施暫停當地頁巖氣勘探開發，是政府維護公眾利益的回應。

（二）我國頁巖氣開發中回應型政府建設存在的問題

第一，頁巖氣開發規制的政府回應法律法規不足。首先，政府回應的流程需要法律法規來明確。建設回應型政府最重要的就是政府對公眾的回應。但是，在頁巖氣開發中，政府對公眾的回應應包括哪些流程，每個流程政府應該做什么事，尚沒有一部法律法規來明確。其次，政府回應監管法律缺失。政府回應的過程需要監督，在頁巖氣開發中，政府回應需要各方主體的監督，包括政府部門內部、社會組織、公眾、企業等的監督。但是，各方主體的應如何監督、監督的渠道、對象、內容、方式等需要法律法規來規范和明確。最后，政府回應不足救濟法律缺失。如在頁巖氣開發中，政府回應存在回應不及時、回應失衡、回應能力不足、回應失效等問題，但出現這些問題時，對于已經造成的后果，應采取怎樣的補救措施、對造成問題的相關部門、相關人員應采取什么懲罰措施等都需要法律法規的明確。

第二，頁巖氣開發的政府回應的體制不順。以頁巖氣開發環境監管為例，政府回應的體制還存在一些問題。一方面，橫向上各部門職權不清，權限邊界模糊，造成環境監管回應部門分散，頁巖氣開發風險中政府的環境監管，如同傳統油氣行業一般，沒有專門的監管機構對頁巖氣開發中存在的環境問題進行統一監管，自然資源部門、生態環境保護部門及能源部門對其都有一定的監管權力，故對于頁巖氣開發風險中存在的環境問題，各部門都只顧自己的，沒有形成統一的環境監管。另一方面，縱向上部門權責不匹配，權小責重現象存在，下級部門尤其是基層部門往往不敢履職或是受到諸多束縛難以有效回應，頁巖氣開發中問題往往爆發在基層，如區域性環境問題等問題往往基層政府所難以應對。

第三，頁巖氣開發中政府回應的運行機制不暢。首先，政府回應的方式需要創新。隨著互聯網技術的發展，傳統的回應方式逐漸跟不上時代發展的腳步。在頁巖氣開發中，政府網絡回應的體系還不完善，政府對于公眾反映的問題的處理進程如何大多沒有回應，且政府對于頁巖氣開發中存在的問題的回應大多是被動回應，主動回應較少。其次，政府回應的流程存在阻礙。

建構頁巖氣開發回應型政府的路徑選擇

（一）建立健全規制頁巖氣開發政府回應的法律法規

在頁巖氣開發中，完善政府回應的法律法規，可以從以下兩個方面入手：一方面，制定專門的有關頁巖氣開發中涉及到的政府信息公開的法律法規。其一，明確政府應該公開的有關頁巖氣開發的相關信息目錄，讓政府知道自己應該公開哪些信息，明確政府回應職責。其二，明確政府信息公開的方式、程序，讓政府信息公開有一套完整的方式和流程。政府應按照法定的方式和流程對涉及頁巖氣開發的相關信息進行公開。另一方面，探索制定關于規范政府回應的法律法規，把政府回應的范圍、對象、時間、流程、方式、結果、監督等，以法律法規的形式固定下來，為頁巖氣開發中政府回應提供規范依循。

（二）完善頁巖氣開發政府回應的主體建設

頁巖氣開發政府回應中涉及的最主要的主體就是政府與公眾，要完善回應型政府的主體建設，可以從以下方面考慮：一方面，完善政府主體建設。簡化政府回應的層級架構，減少公眾反饋的頁巖氣中存在問題的相關消息傳遞到決策者中的中間環節，盡可能讓公眾反饋的信息直接到達決策者手中，縮短政府了解公眾反饋信息的時間。另一方面，要加強公眾反饋能力建設。公眾反饋的信息越多，政府回應的內容越多，越能鍛煉政府的回應能力，故公眾要積極關注頁巖氣開發的相關信息，及時發現頁巖氣開發可能存在的問題，積極反饋給政府，讓政府對頁巖氣開發存在的問題進行及時回應，及時解決問題，促進頁巖氣產業的健康發展。

（三）建立健全頁巖氣開發的政府回應的方式

建立健全頁巖氣開發的政府回應的方式，一方面，要健全政府行政指導的方式，通過指導、引導、建議等方式，對頁巖氣開發企業存在的一些污染環境的行為進行規制，同時，政府通過行政指導倡導公眾參與到頁巖氣開發建設與管理中，與政府一同對頁巖氣開發進行建設和管理，增強政府的行政管理力量，降低政府行政的成本。另一方面，建立政府回應承諾制度，讓政府在其職責范圍內對頁巖氣開發問題應什么時候回應、回應的內容、回應的結果等作出承諾，增加政府的責任感，同時也能激勵公眾參與到頁巖氣開發的相關行政活動中去，共同促進頁巖氣產業的發展。

（四）完善頁巖氣開發的政府回應的程序制度

完善的程序是政府回應的必要條件。就頁巖氣開發而言，一方面要建立信息透明化制度。其一，政府及企業應加強協調，推進上游信息的進一步公開，降低新興頁巖氣開發企業在勘探開發初期的成本，同時降低其開發的風險。其二，推進環境信息公開。政府要及時對頁巖氣開發中的相關環境信息進行公開或要求企業對開發中環境信息及時公開，讓公眾了解相關環境信息和環境現狀，積極參與到頁巖氣開發的環境監管中來。另一方面，擴寬公眾參與渠道。在頁巖氣開發領域，推進電子政務建設，建立一個專門的頁巖氣開發網絡政務平臺。公眾對政府有關頁巖氣開發的決策、政策有意見的，可以直接在網絡上直接提出意見或建議，政府也可以直接在網絡上進行回復，能有效提高政府回應的效率，及時解決頁巖氣開發中公眾反饋問題，促進頁巖氣產業健康快速發展。

綜上，頁巖氣開發的回應型政府的法制構建，應從建立健全規制政府回應的法律法規、完善政府回應的主體建設、建立承諾制回應方式、完善政府回應的程序制度等方面考慮，讓回應型政府的構建盡快邁入法制化的軌道。

參考文獻

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