第三方評估思路優化

王頔

評估要建立時空格局：堅持因地制宜和因時制宜

政府工作計劃和內容的制定及開展受歷史背景和地區現實發展情況的制約，在評估過程中要充分考慮地區特征、發展階段等差異，建立時空格局。第一，要充分考慮地區間差異，尊重歷史發展規律和社會建設規律。新中國成立以后，中央從國家發展的戰略大局出發，對不同區域結合其區位特征進行產業規劃及布局，這一歷史原因決定了地區間社會經濟發展模式和特點存在現實差異。改革開放以來，黨中央為探索先進發展模式和道路，在特定區域進行特區試驗，總結和推廣經濟建設和社會建設的中國特色社會主義經驗。改革試點地區的成功經驗對周邊地區形成輻射效應，帶動其周邊地區形成積極探索，勇于創新的快速發展模式，例如上海對長三角地區的帶動和輻射效應，上世紀70年代末80年代初開始陸續設立的經濟特區和沿海開放城市，在探索社會主義市場經濟建設中的，沿海各省對外經貿事業的帶動促進作用。沿海改革先進示范區域與中西部區域在不僅在區位特征，產業集群和歷史文化等客觀條件，還在經濟發展模式、社會發育程度、行政思維方式和行政效率等制度和發展特征存在普遍差異。因地制宜的考察政府工作對于準確考核其行政成效意義重大。

第二，要充分考慮具體地區的政策推進中的歷史發展沿革。地區工作開展中經常采取多年計劃的方式，重點推進某項或多項工作，工作存在階段性、動態性、反復性和循環推進的特征。這要求評估工作在開展過程中要對工作開展的前因后果做到過程性把握，避免斷裂、僵化的看待問題。伴隨我國經濟發展水平的不斷提高，實現產業結構升級，注重經濟發展質量，以滿足群眾對美好生活的更高層次需求成為全面深化改革工作推進的重點工作。推動社會的轉型發展是一個綜合性的系統工程，經濟、政治、文化、民生、環保等各項工作的密切配合才能最大程度的提升社會建設和治理的成效。生活在“豐裕社會”歷史階段的人們對于以物質滿足為內容的經濟需求比重開始下降，對于政治權利保障、文化生活質量提升、生態環境保護等權利、機會等形式呈現的非物質需求比重日漸上升，政府職能和工作內容也在根據社會發展階段和民眾需求變化特征進行調整和轉變，例如加大對社會治理和民生工程的投入力度;對招商引資的質量給予嚴格把控;加強生態保護和環境治理，出臺重污染企業關停整頓措施等。全面深化改革系列舉措是對社會利益結構進行升級重組的過程，對不利于社會主義生產力發展的生產要素、產業結構、體制機制、發展模式進行改革，對不適應社會主義現代化建設的行政架構，經濟體制，審批制度等進行整改，對不符合社會主義科學發展觀的生產方式方式予以改進和完善，以期完成向更高層次更高階段更科學發展方式的社會主義階段進步。評估工作要充分考慮當前社會集聚轉型發展階段的特殊性和復雜性，堅持歷史唯物主義方法論，因時制宜，結合社會發展階段的重點任務和政府行政的主要內容針對性開展工作。

評估要兼顧質和量：堅持定性與定量相結合

工作按照時間節點開展推進完成，是工作量在時間維度上量的累積，體現在事項完成度，然而政策實施的具體成效是要重點監控和評價的內容。評估的關鍵在于檢測行政事項的完成成效，其衡量指標具體可以分為社會滿意度和行政滿意度。社會滿意度以人民群眾的切身體驗為主，三個有利于是中國特色社會主義國家在政策實施和行政推進過程中衡量執政效果的核心標桿。執政為民，權為民所用的執政理念在評估過程中必須作為主導性價值判斷統領判斷標桿。政策評價和政策分析是第三方評估工作的深化方向和延伸路徑，只有在評估政策效果的基礎上，回過頭對比初始目標，在查找差距的過程中，評估政策制定中存在的問題，并在此基礎上調整，查漏，完善，并出臺修訂案和政策措施。

評估過程中要對政策進行定性和定量雙重分析，對于工作計劃完成數量和質量進行復合式評估，以商務局的招商引資項目為例，開辦展會，考察選址，需求對接等工作的開展，除了用簽約量、貿易額、成交量等數據指標作為評判標準以外，還要更多的關注經濟效益輻射到的社會效益指標，例如就業率，產業集群效益對地區未來發展的影響，政策傾斜，基礎設施建設所帶來的產業輻射效益都應該進行綜合考察。目前正在沿海若干市推進的保稅區以及自由貿易區的試點建設都是在為國內市場進一步開放做出試驗區域，以保稅區為例，在城市郊區建立的以倉儲為主要功能的保稅區，可以在對進口貨物的儲藏過程中，增開營銷展會，促進貿易交流。保稅區作為向自由貿易區的過渡形態，其吸引外資投資建廠的政策優惠和地塊配備都為所在地區未來社會發展的方方面面提前預支紅利。保稅區提供的政策紅利可以吸引資本進入本地市場，盤活本地產業，提升優勢產業競爭力，并且在吸納本地勞動力、提升就業率的同時，也將先進的生產和管理技術落地本區域，對未來產業人才培育，提升人口素質，提高經濟收入起到復合型推進作用。在評估過程中要充分考慮類似的長期社會效益和其他綜合收益，這部分效益是投資長期回報的內容，短期評估過程中通過數據無法顯示，或者無法通過數據方式將其量化表現出來，然而類似的社會效益或者生態效益對地區產業結構調整，人口素質提升，營商環境提升，自然生態治理都有重要意義，這種無法量化的政策效果應該用定性的方式進行考察，并在評估過程中予以綜合考慮。

評估要形成動態機制：兼顧周期性和階段性

政府作為地方行政事物的調控平臺，在經濟建設方面的作用體現在搭建企業需求平臺、搭建產學研對接平臺，引導企業對接政府政策宏觀措施，幫助企業實行產業提升和轉型發展。經濟建設具有周期性和階段性，評估過程必須尊重事物發展規律，對周期性事物進行分類，把握周期性事物發展特征，比如林業部門、統計部門、住建部門等有承接工程類的職能部門，其與企業開展的項目合作較多。植樹造林與經濟作物生長，經濟普查數據匯總、項目招投標施工驗收等系列工作都有其特定的周期，會出現工作過程中投入與成效的非線性增長，階段性評估工作中應注意將該因素納入充分考慮。周期性的存在影響工作實際推進中的實效性，即工作即時性效果無法體現，需要到周期完成后，才見成效，甚至有的還會出現刻意性減速和功能性減速。比如環保治理過程中，關停正在施工的項目，限制工廠生產等行為，要求其停業整頓，安裝環保設施，完善工程管理標準，使其符合環保標準，這些行為就是為了長遠利益和更好提高切實實效性而進行的刻意性減速行為。這種減速行為在工作質量提升過程中是必要且必須的轉型階段，在短期看來對于經濟增長是減速甚至停滯，但是對于長期的環保工作的開展和生態文明建設是必須經歷的陣痛階段。對于類似經濟效益小，環境、社會以及其他非經濟效益溢出性質的行政措施，要從長期成效和綜合成效給予全面評價。

以涉及到統計數據的部門為例，財務、商務部門的招商引資職能是衡量地區經濟建設的重要指標，統計部門對于數據統計口徑的變化會導致數據縮水，進而影響目標達成進度。全面深化改革工作的推進，意味著對現有社會利益結構的調整、改革和升級，涉及到政治、經濟、文化、社會民生各方面，每一個實際的利益問題又具有存在于特定時間空間領域的過程性特征。過程意味著周期性，變動性和不確定性。科學的時間管理計劃和方法的落實在制定工作計劃初期應制定精細計劃。比如年計劃需要細化為四個季度，每個季度的工作可以分解為月計劃、周計劃和日計劃。當工作信息可以提前分解到以日為時間單位之后，再利用電子政務系統進行臺賬記錄和匯報就可以清晰明了。

評估要充分理順民眾意愿和政府政績關系，推進政府實現科學化精細化社會治理

政府在施政過程中會出現好心辦壞事的情況，比如出臺一刀切式的激進環保治理措施，在整治污染企業過程中，影響正常生產進度和工程進度，甚至影響人民日常生活質量，導致生活成本上升，影響民眾的政策滿意度。激進的環保措施在導致停工的過程中，導致就業率下降，生產原材料漲價，工期延長成本上升等連鎖效應的發生，影響經濟等其他領域的正常運作。某個領域政策實施對其他領域發展有不可規避的波及效應，一個政策的實施會導致牽一發動全身的結果，政策制定過程中要充分考量預期政策效果和施政目的之間的回報率。要全盤綜合統籌考慮問題，規避執政風險。政策實施要充分做好前提調研，考慮政策實施的后果和效果，對政策實施目的和實施效果進行定期比對，當效果與目的出現偏差時，及時調整，避免造成不必要的，或者更大的損失。對于政策評估要對政策實施效果的總體效益全面考察，實施的政策若在實際效果中利大于弊，則可列為良策，若在施策效果中弊大于利，則需要及時調整和追蹤。警惕斷崖式一刀切政策，對于地方性的疾風驟雨式的行政方式，是政府制度體制能夠令行禁止、集中力量、統一意志開展工作的優勢特征，但作為行政工具和路徑，也要警惕其成為惡法的幫兇。制度改革過程中需要加強政策論證、政策實施風險監控等職能，以期達到智能化行政。

為更好理順民眾意愿和行政成效之間的關系，第三方評估對于政府政策實施監督和介入，應該從每年初工作計劃制定和政策制定之前就開始，具體分為政策實施前期風險評估，政策實施中期完成度評估，政策實施完成后目標效果比對評估三個階段。這種模式可以完善傳統政府工作方式的不足，政府制定施政方案的傳統做法具體包括，前提調研、形成報告、會議商討、形成政策文案、報上級審批，形成具體政策文件，下發各單位執行。執行過程中有包括月匯報、周匯報、定期會議等臺賬記錄和調度跟進措施。傳統政策制定方式效率高，這是優點，但是其缺點在于政策制定過程中缺乏專家論證，或者專家論證意見在政策形成中的影響權重較低。提高行政的科學化水平必須加強政策設計過程中的專家論證環節，以最大化規避政策制定和實施過程中可能產生的矛盾沖突。以大氣治理和拆遷補償的工作的開展為例，要充分評估政策實施后所帶來的連鎖反應，并對連鎖反應可能導致的不利影響提供應急機制，要建立健全應急預案和備選方案機制。要對行政效率給予自評估，在便民服務和行政資源充分利用的過程中最大程度達到平衡。

執政為民是中國特色社會主義道路的先進執政理念，政策實施意味著對社會利益的調整和調配，利益調整的前提是對民眾真實利益訴求的全面掌握，對其利益訴求的滿足主要通過市場方式和行政方式進行滿足，這里主要對行政方式的滿足，即對公共產品的投入進行分析。民眾的利益訴求具有較強的主觀性，且利益訴求內容增長快速，需求滿足水平不斷提高。政府公共產品的提供必需能夠厘清合理訴求和不合理訴求，對合理訴求給予充分滿足，對于超出合理訴求的部分，分析產生原因，做好解釋宣傳工作。以拆遷補償和扶貧資金發放，相關醫療補助發放為例，城鎮化過程中涉及工程建設的征地補償系列問題，土地征用是項目開展的物質前提，征地補償款能夠合理發放關系到社會發展秩序平穩和城鎮化建設的順利開展，然而事實上由于工程建設的承辦單位隸屬不同級別利益相關方，其征地賠付能力存在差異，會導致民眾對賠償金額存在錯誤預估。比如高鐵等重點建設項目征地與地區一般項目或者商業房產項目征地賠款額度存在差異，人們普遍傾向于按照最高標準預期征地賠款額度，導致部分人對補償款額度不滿，征地工作難以順利實施，影響后期工程建設。在此過程中就要求征地賠款部門做好解釋說明工作，引導人們建立合理的補償預期，滿足其合理補償訴求，以利于后續工作的順利開展。同時，人們的利益訴求的標準應及時調整跟進社會發展水平，例如，扶貧標準的制定是否可以根據生產力發展水平和GDP增長水平進行線性調整，對于地區間經濟發展水平差異給予充分考量，結合地區具體情況制定補償標準，預防一刀切標準的下達。專款專用推進項目補償和實施，精準扶持，精準投放，而不是將資金通過上級政府直接下發給下級政府，這樣可以規避資金的非項目性、不規范使用，可以最大化保障受益人和資金投放方的權益。以農村醫療保障資金為例，可以直接將資金專款專用發放至個人戶頭，這樣的補貼方式更加精準，透明，高效。轉款專用的財政補貼方式是滿足群眾民生類利益訴求中公共產品方面，能夠給予的較好方式。

評估要督促政府部門做好與群眾的溝通和交流工作，提高民眾知曉度與參與度

民眾知曉度在推進相關政策方面有著舉足輕重的作用，隨著人民群眾參政議政能力水平提高，民主意識覺醒，人民群眾對政策的配合度、支持度和執行度直接影響政策的實施和行政工作的開展。要提高配合度必須提前做好對政策的解釋說明工作，讓群眾了解該項事務的施政目的，施政方案和施政周期，關鍵是明確政策實施的最終獲益者是誰，該過程不僅是為政策實施掃清障礙，更是提高人民群眾主人翁意識的實踐路徑，促進群眾形成成熟的民主意識。成熟理性的民主意識可以促進民眾更好地實行民主監督，利益表達，密切配合政府工作，提升參政議政能力，精準表達利益訴求，科學理性的參與到政策制定的民意征集機制中，形成民意征集和政策制定執行的良性互動。以統計部門開展的經濟普查專項工作為例，對經濟體的提前摸底固然重要，而經濟主體、企業法人的自覺配合更是工作能夠取得成效的關鍵。該項工作的核心要義在于獲取真實有效的統計數據，為未來經濟發展指標體系、大政方針政策計劃制定服務。實際工作開展過程中存在一些商戶或企業經營者對經濟普查工作的內容和意義認識不清的現象，為規避稅收或其他額外開支，降低經營成本，故意隱瞞或者提供虛假數據，造成統計部門數據采集過程中出現偏差，最終影響經濟普查數據的真實性。統計數據作為政策計劃制定的重要參照依據，對于調整產業結構，招商引資，政策扶持等多重工作有重要參考意義，經濟主體的不配合最終會導致經濟計劃制定的紕漏。所以做好前期宣傳工作對于這類工作的開展至關重要，只有深入群眾，做好宣傳交流溝通的前提工作，才能在后續工作的推進過程中取得更好的成效。

評估要利用好高新技術平臺，提升評估的精準度和科學性

信息化行政是新時代要求，大數據網絡化時代的快速發展給行政管理帶來挑戰的同時也帶來發展契機。網絡化智能化的技術應用對于精準化行政意義重大。以公安系統和商務系統的工作為例，辦公內網完善臺賬制度，提高行政效率。省市級行政數據共享平臺建立可以在簡化行政審批手續，提高行政效率。以經濟工作為例，招商引資APP的研制可以方便企業對接營商需求和區域營商條件。某地區的商業競標APP可以結合衛星定位系統將具備營商條件的地塊信息網上公布，企業可以根據APP平臺，了解地區營商環境的相關政策和標底地塊，便利企業快速對接投資需求，同時也促進政府行政透明化，高效化。以公安系統工作為例，某地公安系統注重科技引領實戰。通過全國現代化科技手段，技術偵查網絡偵查手段，建立大數據情報信息研發平臺。培訓大數據突破，聯合實驗室。追討工作大數據平臺使用就抓獲100多名逃犯。戶政管理方面，全面深化放管服改革，調整戶口審批權限，將派出所日常事務的審批權限全面下放，74項事務做到現場批復，全面推行網上申請、審批模式，探索微信公眾號辦理各種證件，無紙化電子化辦公成為時代趨勢。

針對政府工作網絡化、智能化和無紙化趨勢，既給政策評估工作提供便利，也帶來新的挑戰，將人工智能、大數據分析技術引入評估工作勢在必行，如何在精準化評估政策效益的同時，兼顧網絡安全和信息安全是未來開展評估工作需要考慮的問題。另外，如何充分利用好公共數據資源，讓其服務于政策復盤、調整和改進是大數據時代提升政策評估質量的重要議題。必須建立系統細致科學的政策指標評價體系，建立健全評價方法，在定量分析信息數據的基礎上，更為精準地評估政策性質，對政策實施的目的和成效進行及時比對，用結構化、系統化的思維方式全盤把控政策評估過程。

第三方評估作為近些年流行的以非政府主體開展的公共政策評價方式，因其客觀、中立、獨立的評價視角受到政府主體（政策實施主體）的重視，已被多地政府采用并納入日常工作考核的評價體系。如何有效提高我國第三方評估工作的科學性、專業性和精準性關系到政策評價與政策調整的方向和步伐，也是提升和規范政策評估行業的關鍵。我國的政策評估從業者在借鑒西方公共政策評價方法的基礎上，要因地制宜的考慮我國的政治架構與政治制度、政策制定和實施路徑等現實問題，從優化和提升國家治理能力和治理水平的實踐出發，總結政府工作評估的方法和經驗，探索和開創適合我國國情的評價體系和評價方法。