政府助力養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑的可行性分析

劉帥鳴

摘 要：本文嘗試以政府的角度對PPP模式養(yǎng)老機構進行可行性分析。明確社會企業(yè)在PPP模式和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的定位和優(yōu)勢。結合c市某社會企業(yè)的具體案例，整理出目前PPP模式養(yǎng)老機構的主要弊端，并根據(jù)現(xiàn)狀提出基于政府視角的解決方案。

關鍵詞：政府;PPP模式;社會企業(yè);養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

引言

近年來，隨著社會主流群體的文化水平不斷提高，引發(fā)了人們生育意愿持續(xù)降低，單獨二孩政策遇冷，老齡化程度不斷加深的結果。這些都使得養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為社會所需要的亟需增加的朝陽產(chǎn)業(yè)。

一、理論分析

（一）社會企業(yè)

時至今日，國內(nèi)對于社會企業(yè)的定義并沒有形成統(tǒng)一意見。王世強（2012）認為，社會企業(yè)概念的核心在于強調(diào)以“社會使命”為先，而不是將“社會使命”作為商業(yè)活動的派生物或附屬物。兼具社會性和商業(yè)性的社會企業(yè)有與傳統(tǒng)企業(yè)不同的價值觀。

（二）PPP模式

PPP 模式的起源可以追溯至 18 世紀歐洲的收費公路建設計劃。聯(lián)合國發(fā)展計劃署（1998）認為，PPP 是指政府、 營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。

二、現(xiàn)狀及案例

（一）PPP養(yǎng)老機構在公共管理領域的定位

PPP養(yǎng)老機構更像是一種俱樂部產(chǎn)品，這與養(yǎng)老保險體系里的企業(yè)年金類似。事實上，PPP養(yǎng)老機構主要活躍在一二線城市，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)很少甚至沒有PPP養(yǎng)老機構的出現(xiàn)。以目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平和財政支持力度來看，PPP養(yǎng)老機構的未來是大有可為的。理想中的PPP養(yǎng)老機構應該和控制公共物品一樣，至少應該普及大廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至于農(nóng)村地區(qū)，筆者認為在相當長的時間里，公辦公營的養(yǎng)老機構或許是更好的選擇。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)雙軌制事實上已經(jīng)出現(xiàn)，在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老機構很難也沒有足夠的動力向下擴展到農(nóng)村地區(qū)。

PPP養(yǎng)老機構最主要的目標地區(qū)應該是偏基層的城鎮(zhèn)，目標人群應該是中等及偏下支付水平的老年人。

（二）社會企業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的匹配程度

“社會服務機構（民辦非企業(yè)）、公司、社會團體、公司法人和社會服務機構（民辦非企業(yè)）兩者兼有、基金會及事業(yè)單位法人”是目前中國社會企業(yè)的主要注冊形式。根據(jù)《光明日報》的數(shù)據(jù)，社會企業(yè)的主要注冊形式為社會服務機構，占樣本數(shù)的將近一半。

根據(jù)相關調(diào)查報告可以看出：社會企業(yè)的成立年限普遍偏短。近半數(shù)社會企業(yè)僅成立不到3年，這意味著社會企業(yè)的運營模式未必成熟，抗風險能力不高。而加入PPP養(yǎng)老機構的風險對很多社會企業(yè)來說已經(jīng)難以承受，這需要政府的各方面支持和鼓勵。

（三）c市某社會企業(yè)X的實踐案例（以下簡稱X企業(yè)）

1、企業(yè)性質(zhì)

X企業(yè)屬于社會企業(yè)中的社會目的的企業(yè)，注冊方式是工商注冊。主要服務對象就是中等繳費水平的老年人。

2、經(jīng)營優(yōu)勢

X企業(yè)以連續(xù)型整合照顧專家自居，包括就醫(yī)陪護、康復護理、長期托養(yǎng)等服務。提供獨具匠心的醫(yī)療保健，對消費者的身心提供雙重幫助，重視老人的心理健康，讓其找到屬于自己的晚年幸福。

三、弊端及成因

（一）PPP模式養(yǎng)老機構的主要弊端

1、PPP模式養(yǎng)老機構在不同地區(qū)上服務水平差距很大。僅就餐飲而言，經(jīng)濟水平高的社區(qū)是環(huán)境水平較高的餐廳，而經(jīng)濟水平低的社區(qū)就是很落后的破舊房屋，很多時候和外賣類似，甚至沒有就餐的充足空間。

2、PPP模式養(yǎng)老機構可能存在貪腐現(xiàn)象。部分民眾認為這些機構在消耗政府的資金而為自己謀利。政府對享有高齡補貼的老年人是有免費的午餐和家政服務的補助的，但部分PPP模式養(yǎng)老機構提供的服務并不持久，往往是政府有調(diào)查則細心去做，沒有就以各種借口停止服務。

3、PPP模式養(yǎng)老機構的定位模糊。首先，經(jīng)營內(nèi)容不確定。仍以c市某社會企業(yè)為例，其經(jīng)營范圍從正常的日間照料、餐飲和家政服務擴張到組織旅游、出售食品和日常用品等。所謂的養(yǎng)老機構不應是各種服務的集合，而這種打包式的服務是否合理尚且存疑。其次，PPP模式養(yǎng)老機構的服務和社區(qū)的某些服務存在交集。最后，PPP模式養(yǎng)老機構在市場競爭中存在規(guī)避正常競爭的現(xiàn)象。民眾誤認為政府是其直接負責人，對其有了過分的信任。綜上所述，PPP養(yǎng)老機構沒有完全商業(yè)化。

（二）PPP模式養(yǎng)老機構弊端的成因

1、工作流程和發(fā)展過程中缺乏監(jiān)督機制。社會企業(yè)本身存在隱患，有些企業(yè)在發(fā)展階段標榜自己是社會企業(yè)，享受政府的政策優(yōu)惠，一旦形成了完善的經(jīng)營鏈條和充足的市場資源，這些企業(yè)變想搖身一變成為商業(yè)公司，以便進行員工分紅等商業(yè)行為。

2、PPP模式養(yǎng)老機構的資金來源不足。PPP模式養(yǎng)老機構有很多創(chuàng)收方式，但有沒有經(jīng)營許可證，是不是有備案等問題亟待解決。僅靠日間照料、家政和餐飲，PPP模式養(yǎng)老機構的長久活力不足。一旦出現(xiàn)氣象災害等不可回避的風險時，PPP模式養(yǎng)老機構就會因地租等原因面臨倒閉的風險。

四、針對PPP養(yǎng)老機構的對策

1、針對PPP養(yǎng)老機構進行立法。對社會企業(yè)和PPP模式的立法不僅意味著對新興社會企業(yè)運動的積極響應，同時也是對陳舊不堪的法律體制進行的調(diào)整。國外的實踐證明了相對于慈善法，社會企業(yè)更應該遵守有彈性的公司法。社會企業(yè)當然要遵守《公司法》、《勞動法》等法律，也要有自身細化的法律法規(guī)。例如韓國就是通過《社會企業(yè)育成法》等強制手段規(guī)范社會企業(yè)。

2、為PPP養(yǎng)老機構提供政策支持。可以參照小微企業(yè)的政策，提供適合社會企業(yè)發(fā)展的財政政策和貨幣政策;幫助培養(yǎng)社會企業(yè)的人力資源，和高校及科研院所形成合作關系;幫助PPP模式養(yǎng)老機構利用組織形式靈活化來擴大融資渠道。

3、完善對社會企業(yè)的監(jiān)督機制。社會企業(yè)應做到一定程度的信息公開，這樣不僅有利于整合社會企業(yè)的資源及信息，而且便于實現(xiàn)社會企業(yè)的申請認證和摘牌退出。在社會企業(yè)領域建立征信體制，對失信社會企業(yè)可以強制取消其社會企業(yè)的認證。此外，建議要有群眾舉報的機制，社會民眾可以通過媒體等渠道監(jiān)督社會企業(yè)，也可以為優(yōu)秀的社會企業(yè)宣傳，擴大影響力，提高公信力。

五、結語

PPP模式養(yǎng)老機構路漫漫其修遠，但求索的腳步不應停歇。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在公益性和商業(yè)性之間一直有深深的糾結。是否是“公益向右，商業(yè)向左”？是否存在像吉登斯的《第三條道路：社會民主主義的復興》的道路？PPP模式或許是一個可行的辦法。公益和商業(yè)的結合是必然的，也是時代所需要的。

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（作者單位：吉林大學，吉林 長春 130012）