論債權人委員會制度的不足與完善

羅志輝

摘 要：債權人委員會作為債權人會議的常設機構，對于維護全體債權人利益，推動破產程序公平、有序進行具有重要作用。然而，我國現行債權人委員會制度存在債權人委員會監督職能較弱、針對債權人委員會的監督機制不建全、債權人委員會成員工作薪酬與履職費用規定模糊等不足之處，暌離了債權人委員會制度的立法意旨。本文從債權人委員會制度基本理論出發，結合域外先進立法經驗與我國司法實務現狀，對債權人委員會制度提出具體的完善建議，以充分發揮債權人委員會在破產程序中的作用。

關鍵詞：債權人委員會;破產程序;債權人會議

一、問題提出

維護全體債權人利益，確保其債權以最優方式得到公平高效清償是破產程序的規范性目標之一[1]。然而由于面臨著“集體行動問題”與“費用理性”等問題的困擾[2]，債權人群體往往難以達成一致的利益訴求與行動命令，無法構成對債務人與破產管理人的有效監督以確保破產程序順利進行，維護自身利益。債權人委員會的出現很好地解決了該問題。作為債權人會議的常設機構，債權人委員會彌補了債權人會議閉會期間無法行使監督權的制度缺陷，為債權人積極監督債務人與破產管理人，推動破產程序合法有序進行提供了切實可行的途徑，對強化債權人會議之監督權、維護全體債權人的權益具有重要意義。

我國關于債權人委員會制度的規定主要集中于《中華人民共和國企業破產法》（簡稱《破產法》）第67-69條以及《最高人民法院關于適用<中華人民共和國企業破產法>若干問題的規定（三）》（簡稱《破產法司法解釋三》）第13-15條，涵蓋債權人委員會選任方式、具體職權以及決議機制等幾個方面。然而，上述規定仍略顯粗糙，對司法實踐的指導價值較弱，降低了債權人委員會在破產程序中的適用可能性，亟需完善。

二、我國《破產法》中債權人委員會制度的不足

（一）債權人委員會監督職能較弱

債權人委員會作為債權人會議自治職能的自然延伸[3]，其核心職能應當為監督職能。然而我國債權人委員會監督職能較弱，妨礙其制度價值的實現，不利于破產程序的正常有序進行。債權人委員會監督職能較弱主要體現在以下幾個方面：

1.債權人委員會監督職能存在“空白期”。根據《破產法》第13條之規定，破產管理人在法院裁定受理破產申請時產生并開始履職。而結合《破產法》相關條文可知，債權人委員會最早由第一次債權人大會設立，其產生時間至少在人民法院受理破產申請之日起30天后。這意味著，在破產程序前期債權人委員會處于缺位狀態，無法監督該階段破產管理人所進行的諸如債權申報與確認、待履行合同的處分等與債權人利益息息相關的重大事項。

2.債權人委員會監督職能缺乏必要法律保障。由《破產法》第68條規定可知，當破產管理人、債務人的有關人員拒絕接受債權人委員會監督時，債權人委員會需尋求法院救濟而不能自行采取相應措施進行強制監督。這不僅間接加重了法院的監督負擔，也在一定程度上削弱了債權人委員會監督的威懾力。另外，在管理人處分對債權人利益有重大影響的財產時，《破產法》第69條規定其應當及時向債權人委員會報告。但是，此種報告義務究竟是需事前履行還是事后履行？債權人委員會是否應作出相應決定？法律均未明確規定。規定的模糊化將使該項義務不可避免地陷入空泛化與形式化的尷尬境地，進一步弱化債權人委員會監督職能。

（二）針對債權人委員會的監督機制不健全

債權人委員會的核心職能是對破產管理人進行監督，相關法律對此也進行了較為細致具體的規定。但是針對債權人委員會的監督機制，我國卻著墨甚少，僅在《破產法司法解釋三》第14條第2款進行了簡單規定，而該規定也并沒有構建出科學完備的針對債權人委員會的監督機制。

根據現有規定，有權監督債權人委員會的機構是債權人會議，監督形式為債權人委員會主動向債權人會議匯報工作，但是該規定顯然無法達到對債權人委員會有效監督的目的。這是因為：其一，監督缺乏時效性。從監督時間來看，在債權人委員會履職的絕大部分時間內，作為非常設性權力機構的債權人會議均處于閉會期間，不可能對債權人委員會進行經常性監督，及時發現并制止債權人委員會的錯誤決策行為以避免損害的產生與擴大;其二，監督缺乏主動性。從監督形式來看，債權人會議僅僅通過聽取工作匯報對債權人委員會進行監督的方式過于被動，無法有效防止債權人委員會的專擅與怠惰。其三，監督具有片面性。從監督主體來看，該規定僅賦予債權人會議監督債權人委員會的權力，而作為與債權人委員會職權行使密切相關的法院、破產管理人，法院均沒有明確規定可對其予以監督，這種監督主體單一化的規則設計過于片面，缺乏更為立體化、多元化的考慮。

（三）關于債權人委員會成員工作薪酬與履職費用的規定矛盾

針對債權人委員會成員工作薪酬與履職費用的規定，我國現有法律條文并未直接予以規定，雖然現有一些規定可通過法律解釋將其納入調整范圍之中，但根據不同條文得出的解釋結果又存在互相矛盾的問題，難以對司法實踐產生指導作用。

一種解釋結果為債權人委員會成員工作薪酬與履職費用不能由破產財產支付。《最高人民法院<關于審理企業破產案件若干問題的規定>》第61條規定：債權人參加破產程序所支出的費用不屬于破產債權。債權人委員會作為維護全體債權人利益的常設機構，其職能的履行在一定程度上即表現為債權人間接參與破產程序，故將債權人委員會成員工作薪酬與履職費用解釋為債權人參加破產程序所支出的費用，不由破產財產支付，似乎并無不當。另一種解釋結果則認為上述費用可作為破產費用由破產財產進行支付。該法第88條規定“為債權人的共同利益而在破產程序中支付的其他費用”屬于破產費用。債權人委員會成立與運行不外乎為保障全體債權人的利益，推動破產程序順利且高效地進行，從該角度來講，債權人委員會成員工作薪酬與履職費用似乎又應當納入破產費用中優先支付[4]。上述矛盾的法律解釋結果無疑會對司法實踐產生負面影響，打擊債權人參與債權人委員會的積極性，影響債權人委員會職能的實現。

三、完善債權人委員會制度的建議

（一）加強債權人委員會監督職能

現有法律規定中債權人委員會的監督職能偏弱，這對于維護債權人利益、保障破產程序順利進行明顯不利。針對該問題，本文建議從以下兩個方面加強：

1.設立臨時債權人委員會

針對債權人委員會成立時間過晚無法及時履行職能的問題，可通過設立臨時債權人委員會的方式加以解決。首先，法院可根據案件實際情況與具體需要決定是否設立債權人委員會。我國債權人委員會采取的是任意設定的模式，這既是保障“債權人意思自治”的重要體現，也是出于尊重案件實際需要、提高破產程序效率的考慮。臨時債權人委員會雖只是暫時性履行債權人委員會職能，但也應當在充分考慮案件實際情況與需要的前提下由法院決定是否設立，而非采取法定設立的方式，以便提高程序靈活性。其次，臨時債權人委員會的職能應當僅限于對破產管理人前期工作的監督。這種監督包括了解、核查破產管理人在債權認定、待履行合同處分等過程中的具體情況，但并不具備輔助性權利，如提議召開債權人會議。最后，臨時債權人委員會應在第一次債權人會議召開后即行解散。臨時債權人委員會畢竟不是由債權人會議設立，無法代表全體債權人利益，故在第一次債權人會議召開后，也失去了存在的必要。至于嗣后債權人會議是否決議設立債權人委員會以及多大程度上保留臨時債權人委員會成員，均應由債權人會議決定，法院不作過多干預。

2.為債權人委員會監督職能行使提供必要的法律保障

為債權人委員會監督職能行使提供必要的法律保障，對債務人、管理人形成充分而有效的約束，是加強債權人委員會監督職能的重要路徑。具體而言，可采取以下方式：其一，賦予債權人委員會一定的處罰職能。針對債權人委員會監督權力較弱的問題，本文認為臺灣破產法中賦予監查人在破產人及準破產人違法答復義務時應受處罰之權限的規定[5]可資借鑒，通過讓債權人委員會掌握一定處罰權限，對債務人與破產管理人形成必要的震懾與約束，從而促使其充分配合債權人委員會的監督工作[6]。其二，明確破產管理人向債權人委員會“報告”的效力。關于《破產法》第69條中“報告”的具體效力，法律未明確規定，理論界則存在兩種觀點：一種觀點認為破產管理人只需要事后向債權人委員會報告即可[7]，另一種觀點則認為破產管理人應當事先向債權人委員會報告，在征得其同意的基礎上方可實施，否則應當提請債權人委員會討論[8]。本文贊成第二種觀點。這是因為，債權人委員會制度設置的目的即是監督破產管理人與債務人，維護全體債權人利益，若將“報告”理解為一種事后的簡單告知義務，債權人委員會將難以對破產管理人處分與債權人利益有重大影響的財產的行為進行及時有效地監督與規制，與該規定的設立目標相左。

（二）完善針對債權人委員會的監督機制

完善針對債權人委員會的監督機制，是確保債權人委員會在債權人會議授權范圍內忠心履職，維護全體債權人利益的重要舉措。具體而言，本文建議從內部監督與外部監督兩個角度加以完善：

1.增設債權人委員會內部監督規定

債權人委員會內部監督機制是指在破產程序中，債權人委員會應盡到善良注意義務與勤勉義務，合法、中立地履行對破產管理人、債務人的監督職責，在不履行義務或履行義務有瑕疵時應當承擔相應法律后果。債權人委員會內部監督機制要求債權人委員會以勤勉忠誠的態度進行自我反省與約束，它雖然建立在債權人委員會成員自身職業道德的基礎上，體現為一種軟性監督，但對債權人委員會的職業道德與業務素養的培塑有著重要意義。我國現有法律規定缺乏對債權人委員會內部監督的規定，因此可以考慮增設。在具體設置上，可準用《破產法》第27條 “管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務”之規定，明確債權人委員會也應當負此種義務。

2.擴充債權人委員會外部監督主體

首先，應當明確法院負有監督債權人委員會的職權。法院作為破產程序的主導者與推動者，在債權人委員會選任與履職過程中起著至關重要的作用，由其進行監督不僅是這一角色定位的應有之義，也是對債權人委員會濫用權力或消極懈怠的行為形成廣泛而有效制約的重要一環。其次，破產管理人也應當納入監督主體中。債權人委員會監督的對象主要為破產管理人，從該層面上看，債權人委員會是否忠實勤勉地履行其職責，破產管理人應該最為清楚，賦予破產管理人一定監督職權具有相當的必要性與合理性。最后，普通債權人也可監督債權人委員會。債權人委員會旨在維護全體債權人利益，而當債權人委員會濫用職權妨害破產程序公正高效推行時，首當其沖者即是廣大的普通債權人，因此賦予普通債權人一定的監督職能也具有相當的合理性。

（三）優化債權人委員會成員薪酬與履職費用規定

債權人委員會職責的順利履行，離不開必要的經濟支持，其中主要包括兩大部分：債權人委員會成員薪酬與履職費用。然而由于法律規定的模糊性，債權人委員會的這一需求得不到滿足。針對此問題，本文建議在現有法律規定的基礎上，從以下幾個方面進行優化：

1.債權人委員會成員薪酬與履職費用屬于破產費用

現有法律在債權人委員會成員薪酬與履職費用雖存在互相矛盾的規定，但可以通過法律解釋予以消除。《最高人民法院<關于審理企業破產案件若干問題的規定>》第61條規定“債權人參加破產程序所支出的費用”不屬于破產債權，此處的“債權人”應當是與債務人相對應的概念，因此該規定實際上可以理解為單個債權人為著自身利益參加破產程序所支出的費用不可再次納為破產債權。這樣不僅可以避免破產債務人增加額外負擔，妨害債權人破產債權的清償，也有利于節制破產債權人費用的支出[9]。而債權人委員會作為代表全體債權人利益的機構，雖與債權人有著密切關系，但畢竟是獨立于債權人的機構組織，給予其適當經濟支持并不會不正當侵犯債權人利益，故不應將債權人委員會成員薪酬與履職費用解釋為“債權人參加破產程序所支出的費用”。債權人委員會旨在最大程度實現全體債權人的利益，將債權人委員會成員薪酬與履職費用視為《最高人民法院<關于審理企業破產案件若干問題的規定>》第88條中“為債權人的共同利益而在破產程序中支付的其他費用”，進而作為破產費用支付并無不可。

2.債權人委員會成員薪酬參照破產管理人薪酬

債權人委員會成員雖與破產管理人在產生方式、履職方式上存在著巨大區別，但二者皆是破產程序中的常設機構，其履職之最終目的也存在共通之處——都應盡可能推進破產程序高效有序進行、維護全體債權人利益，因此在制度設計上既具有明顯的對立性也具有廣泛的相似性。在債權人委員會成員薪酬上參照破產管理人，給與債權人委員會成員一定的物質激勵以提高其程序參與的積極性[10]，正是這種相似性的重要體現。從比較法的角度看，債權人委員會成員薪酬參照破產管理人薪酬的模式也得到了多數國家或地區的認可。例如日本《破產法法》第175條即規定“監察委員”準用破產管理人可以接受報酬的規定，我國臺灣地區破產法第128條亦有“監查人”準用破產管理人收取報酬之規定。

3.債權人委員會履職費用由債權人會議決定

債權人履職費用主要包括兩部分：一是債權人委員會現場會議的籌備、舉辦費用以及債權人委員會成員參加會議支出的差旅費;二是債權人委員會聘請行政、專業人士協助履行職責所支出的費用。上述兩類費用對于債權人委員會職能的履行意義重大，應當給予充分的保障。具體操作中可由債權人會議決定該類費用的支出，并報法院裁定認可。債權人委員會由債權人會議設立并對其負責，其對于對債權人委員會履職的具體情況最為清楚，同時債權人會議所代表的全體債權人作為該項費用支出的直接受益者與最終承擔者，由其決定具體費用的支出也最為公正合理。

結語

債權人委員會職能的合理配置與高效履行是破產程序順利進行的重要前提。我國破產法自2007年引入債權人委員會制度迄今不過十余年，相關的理論研究與司法實踐均還處于起步階段，債權人委員會尚未能充分發揮其應有的制度價值。本文以我國債權人委員會制度的不足為突破口，結合域外經驗與我國司法實踐，意圖為該制度的發展與完善提供新的思考路徑，以期拋磚引玉，引起更多專家學者的關注與研究。

[參考文獻]

[1]Thomas，H. Jackson and Robert，E. Scott，On the Nature of Bankruptcy： An Essay of Bankruptcy Sharing and the Creditor's Bargain[J]， Virginia Law Review， 1989，75（2）：155.

[2]張長健.破產法債權人委員會制度研究[J].法論（西南政法大學研究生學報），2014（00）：133-149.

[3]鄒海林.破產法——程序理念與制度結構解析[M]，北京：中國社會科學出版社，2016.

[4]許勝鋒.我國破產程序中債權人委員會制度的不足與完善[J].中國政法大學學報，2018（05）：110-122+207.

[5]陳計男.破產法論[M]，臺灣：三民書局，1992.

[6]李永.論我國債權人委員會制度的完善[D].云南大學，2015.

[7]王欣新.破產法[M]，北京：中國人民大學出版社，2011.

[8]李大何，李永軍.論破產法上債權人委員會的地位[J].海南大學學報（人文社會科學版），2011，29（06）：60-67.

[9]劉明堯.破產債權制度研究[M]，北京：中國社會科學出版社，2018.

[10]Zipes，G.M.and Lambert，L.L，Creditors' Committee Formation Dynamics： Issues in the Real World[J]，American Bankruptcy Law Journal，2003，77（2）：240.

（作者單位：湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）