淺議突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布

面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府應(yīng)當(dāng)如何平衡公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系，及時(shí)有效地做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布？筆者試圖就該問題淺議公共衛(wèi)生事件期間政府的風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布權(quán)及其行使。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的內(nèi)容

2020年1月20日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)公告將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制舉措。因此根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第三十八條的規(guī)定，國(guó)家建立傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度，突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)做到相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布工作。

但是，現(xiàn)行法律規(guī)范《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，包括衛(wèi)生部2006年《信息發(fā)布工作方案》對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件公布和公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的方式、途徑、程度、時(shí)限問題都沒有明確規(guī)定。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，法律法規(guī)暫不可能面面俱到，但我們要明白風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度所保障的是人民群眾的知情權(quán)，因此在公共衛(wèi)生事件真正爆發(fā)的時(shí)候，政府部門應(yīng)當(dāng)在遵守法律原則和保障群眾合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，以群眾需求為導(dǎo)向進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布。

美國(guó)危機(jī)管理的權(quán)威顧問勞倫斯·巴頓提出了公眾在每一次危機(jī)中都會(huì)提問的三個(gè)問題“發(fā)生了什么事情？”“是怎樣發(fā)生的？”“為了確保類似事情永不發(fā)生你將采取什么措施？”，對(duì)這三個(gè)問題的回應(yīng)可以成為撫慰公眾恐慌心理的第一服鎮(zhèn)靜劑。因而這也應(yīng)該是突發(fā)公共事件發(fā)生后政府首先重點(diǎn)公布的信息。政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的內(nèi)容沒有明確、具體的規(guī)定，但是最基本內(nèi)容就是向社會(huì)公開以上三個(gè)問題的答案。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的主體

突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的主體是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)衛(wèi)生行政部門。目前，我國(guó)實(shí)行傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布權(quán)行政一元化體制。根據(jù)我國(guó)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，預(yù)警信息發(fā)布權(quán)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門行使；傳染病暴發(fā)、流行時(shí)以國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門行使為主，在有授權(quán)的情況下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門才有權(quán)發(fā)布本行政區(qū)域的傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。根據(jù)上述規(guī)定，《傳染病防治法》和《應(yīng)急條例》將國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門作為發(fā)布主體，而國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門又授權(quán)省級(jí)衛(wèi)生行政部門發(fā)布信息，因此國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)衛(wèi)生行政部門都有權(quán)發(fā)布相關(guān)轄區(qū)內(nèi)的傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控期間政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的方式

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)過程中，政府應(yīng)當(dāng)以什么方式發(fā)布信息也是政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的重要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的報(bào)刊、電視、公告等信息公布形式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。政府應(yīng)當(dāng)在保證信息渠道權(quán)威性的基礎(chǔ)上，增加多種風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布方式。

（一）廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)大眾媒體

（二）舉行新聞發(fā)布會(huì)

（三）社交平臺(tái)官方發(fā)布

（四）權(quán)威機(jī)構(gòu)或權(quán)威專家

四、域外風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度考察

（一）日本的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度

日本作為一個(gè)島國(guó)，經(jīng)常會(huì)遇到地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的侵襲，其防災(zāi)減災(zāi)體系較為完善。日本的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制主要分為中央——都道府縣——市町村三級(jí)制。

根據(jù)日本的規(guī)定，在災(zāi)害發(fā)生后要及時(shí)開展宣傳報(bào)道活動(dòng)、聽取居民反映活動(dòng)和請(qǐng)求媒體報(bào)道活動(dòng)。區(qū)市町村在其行政范圍內(nèi)發(fā)生災(zāi)害后需要立刻與警察署、消防署以及其他機(jī)構(gòu)攜手合作，進(jìn)行必要的宣傳報(bào)道；與市政有關(guān)的單位，根據(jù)防災(zāi)規(guī)劃和防災(zāi)合作協(xié)議，必須進(jìn)行宣傳和信息披露。這些機(jī)構(gòu)有郵政公社、日本銀行、NTI移動(dòng)電話公司、NTT新信息交流等社會(huì)主流單位，并且還能要求媒體機(jī)構(gòu)在災(zāi)害時(shí)進(jìn)行新聞播報(bào)和信息傳播。

（二）美國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度

受聯(lián)邦制的影響，美國(guó)在處理突發(fā)公共事件時(shí)，主要以地方為主，只有當(dāng)?shù)胤阶跃饶芰Σ蛔銜r(shí)，才由縣向州申請(qǐng)?jiān)⒅菹蚵?lián)邦政府申請(qǐng)?jiān)Ｒ虼嗣绹?guó)的聯(lián)邦、州、縣都建立了比較完善的應(yīng)急管理體系，尤其是在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，地方縣也有豐富的經(jīng)驗(yàn)啟動(dòng)自己的應(yīng)急管理體系，有效自救。

美國(guó)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理分為減除階段、準(zhǔn)備階段、應(yīng)對(duì)階段、恢復(fù)階段四個(gè)階段，在這四個(gè)階段里面對(duì)民眾提供不同程度的信息：減除階段和準(zhǔn)備階段，主要是對(duì)公眾實(shí)施教育、培養(yǎng)災(zāi)難應(yīng)對(duì)和減除意識(shí)。如，基于社區(qū)的災(zāi)害減除提議方案提出的抵御工程，將地方企業(yè)作為地方政府和社區(qū)組織的合作伙伴，共同為減除未來災(zāi)難的影響做好準(zhǔn)備；應(yīng)對(duì)和恢復(fù)階段，在這一時(shí)期公共信息管理的主要目標(biāo)是為公眾和媒體提供準(zhǔn)確、全面和及時(shí)的信息。首先是與公眾和媒體定期溝通，向他們提供準(zhǔn)確、及時(shí)的信息；其次是監(jiān)控與受害者的直接通訊和媒體報(bào)道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能造成誤解的潛在問題，實(shí)質(zhì)上屬于新聞管制的手段。

五、我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度的完善

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，建立規(guī)范、權(quán)威、高效的政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度，不僅能夠維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，使公眾能夠及時(shí)采取相應(yīng)的防控措施，也能夠增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力。通過此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)，筆者認(rèn)為在以下幾個(gè)方面上存在著完善的可能性：

（一）完善立法，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度

目前，我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布存在的某些不盡如人意的地方，正如前文中所述，盡管本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)被衛(wèi)健委納入了乙級(jí)傳染病的范圍內(nèi)，但是諸如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等均沒有明確政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的具體內(nèi)容，如公開內(nèi)容、公開的時(shí)限、公開的主體、公開的方式、對(duì)沒有依法公開的政府部門和官員的責(zé)任追究等。因此，接下來我們突發(fā)公共衛(wèi)生體系進(jìn)一步完善的方向應(yīng)當(dāng)就是完善法律法規(guī)，為政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布提供充足的法律依據(jù)。

（二）應(yīng)嘗試傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布權(quán)多元化

突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布權(quán)多元化是指有權(quán)對(duì)外發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的主體應(yīng)當(dāng)是多元化的，而不僅僅是目前《傳染病防治法》《應(yīng)急條例》所規(guī)定的主體。

1．政府體制內(nèi)應(yīng)適當(dāng)增加信息發(fā)布主體

正如前文所述，目前有權(quán)發(fā)布傳染病突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的政府主體只有國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)衛(wèi)生行政部門，盡管將信息發(fā)布主體層級(jí)上提甚至要求原則上只能由中央層面的主體來進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生事件公布，能夠保證公布信息的權(quán)威性和準(zhǔn)確性。但是從本次突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息經(jīng)由行政系統(tǒng)層層上報(bào)，再加上研判決斷，很容易貽誤最佳的社會(huì)預(yù)警窗口期。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生都是從某個(gè)特定的地域逐漸擴(kuò)散的，因此地方政府必然是能夠在最短的時(shí)間內(nèi)獲取信息，也是最容易采取相應(yīng)防控措施的。因此在行政系統(tǒng)內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)適度將信息發(fā)布主體下移，將信息發(fā)布的主體同突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)地一致化，不僅能夠使政府機(jī)關(guān)及時(shí)采取防控措施，也能夠讓社會(huì)及時(shí)預(yù)警準(zhǔn)備，并且也有利于落實(shí)“屬地管理”原則，明確屬地責(zé)任。

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，目前我國(guó)應(yīng)急管理體制是以統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為原則。如果說基于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則，將地方政府的信息發(fā)布權(quán)收歸于上級(jí)政府，那么地方政府有責(zé)無權(quán)，沒有信息發(fā)布權(quán)卻要承擔(dān)屬地責(zé)任，“屬地管理”原則就失去了法理基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上就是名存實(shí)亡。因此將信息發(fā)布主體下移，不僅能夠在傳染疾病早期采取相應(yīng)措施，也是契合了屬地管理這一原則。

2．社會(huì)層面應(yīng)當(dāng)給予部分專業(yè)機(jī)構(gòu)信息發(fā)布的主體資格

自媒體時(shí)代，信息發(fā)布主體的一元化體制不利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布及疫情防控。

第一，政府信息發(fā)布一元化體制存在其不可避免的弊端。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的公開并不僅僅是單純的事實(shí)公開，而是更為復(fù)雜的政策、政治性公開。這些政策和政治決定不僅僅是考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件傳播這一事實(shí)，也要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)際形象等方方面面的復(fù)雜因素，因此可能導(dǎo)致信息延誤、緩報(bào)情況的出現(xiàn)也就不難理解了，盡管絕不能貽誤突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的最佳時(shí)機(jī)。

第二，從法理基礎(chǔ)上來講，政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布是基于社會(huì)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的規(guī)范。因此，風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布并非是政府的權(quán)利，而是政府的行政義務(wù)。政府有義務(wù)公開信息，不應(yīng)等于是禁止其他主體的信息發(fā)布權(quán)利。因此，從一定程度上來說，政府風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布一元化體制并沒有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)為支撐。

第三，互聯(lián)網(wǎng)和自媒體時(shí)代，信息傳播渠道非常多元。在互聯(lián)網(wǎng)上無數(shù)個(gè)渠道每時(shí)每刻都在發(fā)生著大量的信息交換，因此當(dāng)政府公布的信息無法滿足社會(huì)需求時(shí)，大家會(huì)將信息渠道轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)，這樣容易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論問題。

最后，為什么說只是給予專業(yè)機(jī)構(gòu)信息發(fā)布權(quán)利呢？如第三點(diǎn)所言，互聯(lián)網(wǎng)上信息渠道多樣，每個(gè)個(gè)體都能夠在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表信息，但是這并不意味著每個(gè)人都可以成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布的主體。對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的判斷屬于事實(shí)判斷，非常依賴于專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支持。如果說沒有相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí)，難免會(huì)導(dǎo)致社會(huì)各種信息魚龍混雜、泥沙俱下，公眾難以從中提煉出真實(shí)有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，這樣反而起了反作用。

將風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的權(quán)利交由專業(yè)機(jī)構(gòu)行使，一方面是專業(yè)機(jī)構(gòu)基于其專業(yè)知識(shí)，能夠得出相對(duì)準(zhǔn)確無誤的事實(shí)信息；另一方面以專業(yè)化、技術(shù)化組織的專業(yè)機(jī)構(gòu)不需要進(jìn)行其他考量，因此對(duì)于信息的發(fā)布具有更強(qiáng)的及時(shí)性和專業(yè)性，能夠充分的引導(dǎo)公眾進(jìn)行有效措施的預(yù)防。

由專業(yè)機(jī)構(gòu)公開發(fā)布突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的益處不僅是能夠拓展風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布主體，使得社會(huì)能夠有更多的渠道選擇，更能夠給政府提供準(zhǔn)確的事實(shí)信息，為政府更加及時(shí)地做出政策性決定提供強(qiáng)有力的支持。

3．風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布主體多元化體制能夠更有效地調(diào)配社會(huì)資源

風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的信息可以大體分為事實(shí)信息和決策信息。前者是通過專業(yè)水平的認(rèn)知所得出的，后者則是基于事實(shí)信息、綜合考量各方影響后得出的。在風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布主體一元化的制度中，更加側(cè)重的是決策性信息的公布，事實(shí)信息由于行政組織專業(yè)化程度不高，再加之利益考量，很多時(shí)候政府部門僅僅只是將事實(shí)信息的發(fā)布作為一個(gè)過程性的信息。這就會(huì)導(dǎo)致在事實(shí)信息得出，決策信息沒有公布的這段時(shí)間內(nèi)不能夠充分的調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，可能貽誤突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的最佳時(shí)期。

風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布主體多元化后，專業(yè)機(jī)構(gòu)專心于對(duì)事實(shí)信息的分析判斷并及時(shí)向社會(huì)公布，能夠使得社會(huì)更早的采取突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控措施，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播擴(kuò)散。而政府部門在專業(yè)機(jī)構(gòu)提供了更為專業(yè)的事實(shí)信息后也能夠?qū)⒅匦姆诺經(jīng)Q策信息的研討判斷上，做出更為適配、高效的決策信息。

六、結(jié)語

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人們獲取信息的渠道更加多樣化，這就對(duì)政府及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布提出了更高的要求。如果政府不公布信息或公布的信息沒有滿足民眾需求的話，那么人們將會(huì)選擇其他渠道獲得信息，但是其他渠道獲取的信息良莠不齊、魚龍混雜，這就容易擾亂社會(huì)正常秩序，而這樣又會(huì)反噬政府的風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布制度，嚴(yán)重?fù)p害政府的權(quán)威性和公信力。因此，政府從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一開始，就需要及時(shí)、全面地公開信息，以贏得民眾對(duì)政府的理解和支持，才能更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。