企業在各類檔案標準執行中所面臨的突出問題及對策

文/劉小飛

企業在執行國家、行業、地方檔案標準中面臨諸多突出的問題，如對各類標準的認識與理解差異較大、建設項目所涉及的相關行業的檔案標準相互沖突，缺乏協調統一、某些行業檔案標準自身存在不足、標準升版嚴重滯后等，針對這些問題，進行深入調查研究、分析原因，探求解決方法實屬必要。建立檔案的科學的標準管理體系，加強標準頂層設計，從國家全局、行業層面實行標準統一，規范有序，使檔案標準應用更加科學、合理、統一和高效，實為事關檔案事業發展的一件大事和根本對策

近年來，我們針對十幾家中央或地方企業，如國家能源集團、大唐集團、華電集團、延長石油集團、陜煤集團等檔案業務調研和項目檔案驗收中發現，這些企業大都涉及煤炭、化工、電力、鐵路等諸多行業，經營管理模式千差萬別，呈現跨行業、復合型的業務特點，面對主營業務的多元化和管理方式的調整，檔案管理工作出現了難以應對的局面，面臨很多突出問題，主要包括：對各類檔案標準的認識與理解差異較大、綜合性大型建設項目所涉及的相關行業的檔案標準相互沖突，缺乏協調統一、某些行業檔案標準自身存在不足、標準升版嚴重滯后等，針對這些問題，經過深入調查研究、分析原因，探求解決方法十分必要。

一、檔案標準執行中，有關認知偏差的問題

1.個別行業檔案分類體系不合理、不科學

《工業企業檔案分類試行規則》（以下簡稱《規則》）作為工業企業檔案分類最權威的標準，按照企業管理職能，共設置10個一級類目，《規則》對規范工業企業檔案分類，提高企業檔案管理水平，對我國檔案學理論和分類實踐起了奠基性的作用，此后，各行各業基本依此《規則》進行補充與發展，但總體延續和遵循此標準的精神。

但是，電力行業在基本遵循《規則》的基礎上，卻對檔號定義出現了明顯的偏差。

能源部《關于印發電力工業企業檔案分類規則》中制定的《電力工業企業檔案(0-5類)分類表》《水電廠、火電廠、供電及火電施工企業檔案(6-9類)分類表》，分為10大類。其《編制說明》表述為：“6至9大類檔號由目錄代號、分類號與案卷號組成。目錄號本應是各目錄按順序排列后編寫的流水號，目前用工程代號、機組號或年度號暫時代替目錄號使用，等正式確定目錄號，另行編制”。后來的《火電建設項目文件收集及檔案整理規范》基本延續了能源部這個文件，檔號構成仍然以由“項目代號+分類號+案卷流水號”組成，例如：“0100（項目代號）-8000（基建類）-001（序號）”。

這種以“目錄號”用“工期號+機組號”表達的方式，是一種概念錯置或牽強表達，以后，幾乎所有電力建設項目都是這種表示方式。造成了在“檔案信息管理系統”中檔案門類、檔案類目被“目錄號即項目號”的錯誤替代，打開分類表，分類表不能表達為0至9大類，而是“項目代碼”凌駕于一級類目之前，類目關系表達錯位。

馮慧玲《檔案管理學》指出：“全宗內檔案分類的步驟與方法：先分門類，再繼續分類。這是檔案自然形成的檔案種類，如文書、科技、專門類等。這是全宗內不可分割的組成部分。這是第一步驟。而真正嚴格意義上的檔案分類，指其第二步驟，即對各門類檔案繼續細分。即從二級類目開始劃分。如年度分類、問題、來源、形式”。意思是說檔案一級類目之下才能按年度、問題、項目等劃分。

造成以上這種“類目倒置”的主要原因是作為分類主體單位認知造成的。作為項目建設單位更多關注具體一個項目的文件分類，是“項目思維”不是“企業檔案整體思維”，如電力檔號“0102-8XXX”，充其量也只能理解為“項目編號”而不能認定為嚴格意義上的“檔號”。在項目建設結束后，項目檔案最終要移交企業檔案室，在檔案室中，一個單位的檔案是按照大類劃分的，而不是按照項目來劃分的，所以，無論多少個項目最終都要回歸到基本建設大類之中，而不是一個項目成為一個大類，按項目號無限分類下去。因此，“項目”必須在“一級類目”之后，應是邏輯從屬關系。

因此，建議電力行業應遵循《規則》科學分類體系，分清檔案上下位、從屬平行的邏輯關系，將建設項目和企業生產運營檔案進行系統性的分類，而不應該將項目置于其他上位類目之上，背離企業檔案整體的邏輯關系。

2.文書檔案檔號表達方式普遍存在的問題

現在，不少單位文書檔案檔號的表達為“年度-類別”的方式，其實，從檔案門類劃分管理的角度，又將“年度”凌駕于一級類目之上，造成了分類從屬關系的邏輯混亂，是將檔案整理“排列方式”和“類目關系”的混淆。出現上述問題的原因在于：

這主要是多年來，文書檔案歸檔受傳統“六格檔號章”影響，隨著計算機的發展，《歸檔文件整理規則》對文書檔案的檔號進行了突破性的改進，檔號才有了“字符串形式”的表達式，如“全宗號-一級類目·年度-二級類目-序號”，這種“大類-年度”的形式，是對檔案內容“恒量”與時間“變量”之間邏輯關系的合理調整。檔案的一級類目是屬性恒定的表達，不應該是變量，這一認知很為重要。

《企業檔案工作規范》條文解釋說：“管理類檔案的排列，可以按大類分年度、保管期限排列，也可以按年度分大類排列”。因此，檔號應優先表達檔案的分類屬性，其他如排列方式、時間、鑒定、蓋章等外附性、整理性因素有可能隨著管理方式的改變而發生變化，如果檔號中加入這些因素代碼，會容易對檔號認知上出現偏差，這一點應該引起檔案工作者的重視。

二、各類標準規范相互沖突的問題

1.需對檔案案卷構成要素一些相互矛盾的規定進行澄清

為此，筆者特別引出了下述幾個標準例證：

一是《文書檔案案卷格式》第3.1-4.4條規定：“保管期限按劃定的填寫；頁號，在最末一頁填寫起始頁碼；每份文件首頁上方空白處加蓋檔號章45×16mm的檔號章；附錄E卷內目錄中，文件標識頁號”。

二是《歸檔文件整理規則》第5.4-6.3規定：“保管期限分為永久和定期（30年、10年）；頁數為每份文件的總頁數；檔號章蓋在每份文件首頁上方空白位置，為45×16mm的檔號章；密級按文件實際情況填寫；每份文件右上方或背面左下方填寫頁碼；附錄B歸檔文件目錄，文件標識頁數”。

三是《科學技術案卷構成的一般要求》第6.2-7.2規定：“密級為卷內文件最高密級；保管期限依照有關規定填寫；頁數填寫文件的總頁數；卷內目錄式樣圖A.3文件為頁數；圖A7檔號章式樣，50×20mm；以件為單位裝訂的案卷，應在每份文件首頁空白處加蓋檔號章”。

四是《建設工程文件歸檔規范》第5.3規定：“案卷編目，頁號編寫在頁面右下角，最后一頁為起始頁碼；保管期限為永久、長期、短期；密級為：絕密、機密、秘密；卷內目錄式樣C，文件標識頁次”。

五是《重大建設項目文件歸檔要求及整理規范》第7.2-7.5規定：“頁號為每份文件的收尾標注的頁號；頁號編寫在文件右下角；密級、保管期限按有關規定填寫；每份文件的右上方加蓋檔號章”。

從以上五個標準的表述中不難發現，不同的標準對文件的“頁碼”“密級”“保管期限”“卷內目錄樣式”的定義、填寫方式及“檔號章”大小與位置等規定各不相同，筆者以為這類檔案操作性的規定不影響檔案本質，完全可以統一，應及時修改，以便于操作。

2.科技檔案應和文書檔案統一標準，簡化整理

按照國家“強化收集、簡化整理、深化利用”工作的原則，應盡量減少對檔案的內容表書及過度整理，要尊重檔案原始原貌，不應把大部分的時間和精力浪費在案卷的整理、組卷、裝訂、蓋檔號章、擬編案卷題名、打目錄、寫備考表、鑒定保管期限等工作，而應將科技檔案與文書檔案管理方法相統一，改科技檔案按“卷”整理為按“件”整理，逐步與數字檔案管理系統的“條目”和“數據”相匹配。

當前，隨著各單位業務信息化系統逐步建成投用，每年形成的業務數據動輒千萬或上億條，存儲達到TB級，人工根本無法處理，也沒有必要人工干預原始文件，更沒有必要在原始文件上加蓋傳統手工管理印記如“檔號章”“竣工圖章”、編寫“頁號”“目錄”“題名”“保管期限”“密級”等，應實現文件自動歸集、自動給號及自動管理。這不僅僅是將科技檔案“卷”改“件”的問題，而是改變檔案管理理念，轉變工作方式，自動收集和高效利用才是檔案工作的最終目的。

3.工程建設項目竣工圖歸檔管理標準使用的問題

目前，各行業對工程建設項目竣工圖歸檔、整理規定標準各有不同，無疑給檔案的科學化管理與有效利用造成了弊端。可見下面的幾個例子：

一是國標《建設工程文件歸檔整理規范》第4.2.8條規定：“竣工圖章的80×50mm尺寸，由施工單位（編制人、審核人、技術負責人）和監理單位（監理及總監）簽字”。

二是國家檔案局《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》第6.2/6.3/6.4條規定：“竣工圖由施工單位繪制；圖面超出35%變更應重新繪制，圖紙加“竣”字，逐頁加蓋“竣工圖章”；竣工圖章的80×60mm尺寸，由施工單位（編制人、審核人、技術負責人）和監理單位（監理及總監）簽字”。

三是電力行業《火電發電廠工程竣工圖文件編制規定》第3.0.9規定：“常規電力工程竣工圖章為80×50mm，編制單位蓋章；國家重大建設項目用DA/T28，80×60mm圖章”。電力《火電建設項目文件收集及檔案整理規范》第7.2.4規定：“監理審核章80×23mm，蓋章蓋在圖紙卷冊目錄上”。

四是煤炭行業《煤炭建設工程資料管理標準》規定：“執行GB50328，竣工圖章80×50mm，圖面超出1/3變更重新繪制，編制為施工單位；其他和DA/T28相同,要求是新藍圖”。

五是石化行業《石油化工建設工程項目交工技術文件規定》第6.2.8規定：“竣工圖由設計單位繪制，竣工圖章的尺寸為108×42mm，由編制人、審核人、監理、總監簽字”。

六是北京地方《建筑工程資料管理規程》第8.0.3規定：“竣工圖加蓋竣工圖章或圖簽；可以是白圖或藍圖；圖章為70×54mm，由制圖人、審核人、技術負責人簽字”。以及鐵路行業、內蒙古、陜西地方標準等等。

以上六個標準，包括有國家的、行業的、地方的，政出多門，自說自話，對一個問題規定各不相同。對“竣工圖章”的尺寸規定大小，簽字人員的多少，圖紙修改或重新繪制要求各有差異，可是實質內容并無大的區別，沒有必要各行其是，搞出行業或地方“特色”。然而，對于涉及多個專業，如建筑、安裝、電力、煤炭、化工、鐵路等大型綜合項目該如何執行標準？筆者以為，在項目建設初期就必須協調各管理單位和驗收部門，統一標準，規范操作，從而避免執行之中的不協調，甚至于造成無謂的返工。

4.基本建設項目竣工文件整理編制引用標準的問題

大型建設項目交工驗收資料涉及行業及地方管理機構較多，如行業協會、地方質量監督站、檔案管理部門、施工企業等，所涉及竣工文件管理標準必然很多，其項目竣工文件整理編制引用標準實為一件重要之事。時下正在應用的標準有：

一是國家檔案局《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》為163項，其中，分為前期（可研、設計、勘察、商務、項目管理等）37項；施工（建筑、設備、電氣）47項；監理24項；設備7項；科研10項；涉外14項；生產準備10項；財務器材4項；竣工驗收文件10項。

二是城建行業《建設工程文件歸檔整理規范》將工程建設資料共分340項：其中，工程準備階段（A類）前期、勘察、招投標、造價等35項；監理（B類）27項；施工文件（C類）235項；竣工圖（D類）12個專業；工程竣工驗收（E類）19項。

三是煤炭行業《煤炭建設工程資料管理標準》分為建設單位66項、施工單位（施工管理41、施工技術16、質量控制資料等240）297項；監理27項資料。

四是石化行業《石油化工建設項目交工文件管理規定》分別有通用表和各專業土建、設備、管道、電氣儀表等，共189項；通用表和各專業表共128項。

五是電力行業《火電建設項目文件收集及檔案整理規范》分為8大類前期及項目管理共70項；施工土建50項、設備及管線安裝48項、監理文件10項、施工驗收13項、竣工圖8項；9大類設備儀器54項，如此等等。

除了筆者引用的五項國標、行標及地方標準之外，還有很多不再贅述。對照研究這些標準規范就會發現，一些地方標準或行業標準的內容和格式基本與國標相同，只對表格形式、文件分類、文件編碼及整理次序等部分稍加修改，就成為一個“自我”的新標準。項目竣工驗收時，行業協會、地方質量監督站、檔案管理部門則引用各自的標準，各持己見，造成工程建設過程管理和工程驗收的嚴重脫節，勢必給檔案事業的發展造成不利的影響。出現上述問題根本原因在于：

其一，有的行業“特色”過于“嘩眾取寵”。綜合分析各行業除了少量的自身的特殊工藝、特種設備需要加以區分之外，建筑、設備、儀器等通用類專業都應該按照國標執行，沒有必要“標新立異”制定差異性標準。

其二，有的地方標準過于“地方保護”，排他性很強。如此，勢必造成國家標準或行業標準在當地不能很好地貫徹執行。

其三，某些行業或部分地方管理部門利用驗收、評級等為自己撈好處。如其和某些軟件單位捆綁，名為標準化推廣，實則銷售軟件，為了一己之利，拿國標、行標當“擺設”，如此必定給檔案工作帶來不利的影響和損失。

綜上所述，筆者以為建立檔案的科學的標準管理體系，加強標準頂層設計，從國家全局、行業層面實行標準統一，規范有序，使檔案標準應用更加科學、合理、統一和高效，實為事關檔案事業發展的一件大事和根本對策。為此特建議國家檔案局以及行業主管部門，面對偉大的新時代，適應中華崛起的新態勢，組織必要的人力，對于過去的標準、規范認真審查，深入研究，及時更新，創新發展，使標準制定工作建立在科學規范的基礎之上，讓檔案事業更好地服務于具有中國特色的社會主義事業的大發展。