企業降本增效的財政支持政策研究
——基于河南企業的調查數據

李軼琳， 王 娟

(1.中國機電設備招標中心, 北京 10086； 2.河南科技大學 管理學院, 河南 洛陽 471023)

技術和政府支出是影響中國經濟波動的重要因素[1]。近年來，面對我國經濟步入發展新常態，中共中央和國務院適時提出供給側結構性改革的新思路和新戰略，實施了簡政放權、金融改革、提高創新能力等一系列政策和手段，發布了《降低實體經濟企業成本工作方案的通知》(國發〔2016〕48號)，對降低企業成本作了全面部署。由此，在出臺了一系列的政策措施后，政策的作用效果以及進一步的改革方向成為政府政策制定部門考慮的重點。本文在對河南省相關企業經營成本狀況及相關因素進行調查的基礎上，對企業降本增效的財政支持政策進行探討，并借鑒發達國家財政支持企業的先進做法，提出調整和改革的思路和措施。

一、財政支持企業降本增效的機理與路徑

保持經濟的穩定增長是財政政策的重要目標。財政政策手段包括國家預算、稅收、政府購買、轉移支付、財政信用等。國家預算即政府年度財政收支計劃和安排，是政府執行財政政策的體現。稅收是財政收入的重要來源，在調節宏觀經濟中起著“自動穩定器”的作用。政府購買性支出是財政支出的重要組成部分，包括公共投資和公共消費。轉移支付是政府通過財政手段將資本在不同群體間的調整行為，包括社會福利支出、社會保障支出和財政補貼，其中的財政補貼是政府調節經濟的重要手段。

目前，我國財政支持企業降本增效的路徑主要有四：一是通過財政補貼引導企業改變供給，從而與國家政策意圖相一致，進而改善企業資源配置，即通過長效機制影響企業成本和效益；二是通過稅基、稅率以及結構性稅收優惠等降低企業稅負成本、資本邊際收入成本等，實現國家鼓勵產業發展的目的；三是通過政府購買性支出，構建社會基礎性和公共性交易及信息平臺，為企業提供人才培訓、市場輔導等服務，降低企業要素成本和運營成本；四是通過改革不合理的體制機制，降低企業制度性交易成本。

(一)財政補貼與企業成本效率

財政補貼的重要目的之一是通過對某類商品或勞務或與之相關的科研項目進行補貼，引導社會資源朝向國家支持的方向配置，從而優化社會資源配置。財政補貼可以改變企業的產出結構。我國政府所實行的財政補貼幾乎都是針對特定商品或勞務進行的，所以，當頒布一項新的財政補貼政策時，資本的趨利性會促使企業為了能夠享受到國家財政補貼政策，將人力、物資和資金等資源轉移到有國家財政補貼的特定項目上。這樣，與國家財政補貼相關的物品或勞務產出就會增加，而與國家財政補貼政策無關的物品或勞務就會減少，企業產出結構發生改變，即企業轉型。進一步，企業的資源得以優化配置，企業的效益在一定程度上得以提高。因此，財政補助在很大程度上可以使企業的產出結構有所改變，并通過改善企業資源配置，最終促使企業長期經營績效的提升。再者，從資金流向看，財政補貼意味著國家當局現實支出的增加和被補貼企業現實收入的增加。

財政貼息是政府為支持特定領域或區域發展，對某類企業或某些企業的特定項目貸款實施利息補貼，即企業貸款的部分或者全部利息由政府負擔。實際執行時，政府既可以把利息補貼資金直接劃撥給企業，也可以劃撥到貸款的銀行。但無論采用哪種方式，財政貼息直接降低了企業的融資成本，使企業低于市場價格獲得融資。

(二)稅收優惠與企業成本效率

稅收優惠是指政府通過調節財政收入，將部分本應征收的稅費返還給企業或個人，讓利于民，減輕生產者負擔，從而鼓勵享受稅收優惠的群體進行生產或經營活動。稅收優惠包括稅基優惠、稅率優惠和改變稅收結構。

稅基優惠包括費用扣除、加速折舊、投資抵免等。其中，費用扣除直接減少企業應納稅額，有直接扣除和加計扣除兩種方式。例如，加速折舊不僅會通過增加企業前期成本使企業應交所得稅遞延，而且從資本使用成本角度分析，加速折舊與直線法折舊相比，資本使用成本降低。投資抵免的優勢在于：不僅稅負減輕程度事先可以確定，而且所減輕的稅負是永久性的。稅率優惠包括使用低稅率、減稅、免稅、退稅等。優惠稅率和減免稅不僅可以降低資本成本，有利于技術創新投入，而且會給納稅人一個明確的信號，即使用低稅率的產業或事項是國家鼓勵的。但由于免稅期或優惠稅率的效應是以企業盈利為前提的，所以如果免稅期或優惠稅率只是在一個較短的時期內執行，則會對研發費用加計扣除、加速折舊、投資抵免等其他稅收優惠工具的效果產生抑制作用。

不同稅收優惠措施激勵企業降本增效的成本和效果不同，有時甚至產生沖突。總體上講，稅基優惠方式針對特定行為進行激勵時存在優勢，如允許研究開發費用稅前扣除，允許對專門用于科研的建筑和設備采用加速折舊等；稅率優惠方式則更適應于針對企業進行激勵，操作簡單。有研究表明，各稅收激勵收到的效果受國家、產業、經濟發展階段、稅收管理能力等因素影響，環境不同，其后果迥異。因此，應結合實際審慎選擇稅收優惠手段，提高稅收的激勵作用。

(三)政府購買性支出與企業成本效率

政府購買性支出包括公共投資和公共消費。政府通過對基礎設施、教育和研究與發展等進行投資，可以改變經濟資源條件，提高經濟潛在產出水平，進而提高私人投資效率，降低企業運營成本[2]。而且，教育與科技等特殊領域的公共投資，本身就是技術進步的源泉，對企業特別是中小企業的發展具有重要促進作用。政府消費購買則直接引起市場供需變化，影響生產和就業規模，刺激、擴展生產和就業。再者，政府通過服務購買，能為企業提供人才、培訓、融資、擔保、市場輔導等服務，降低企業要素成本。

(四)制度性交易成本與企業成本效率

制度性交易成本又稱為體制性成本，是由不合理的制度制定、管制、行政審批和行業壟斷等干預形成的成本。制度性交易成本不僅是企業總運行成本的重要組成部分，也是影響企業生產要素成本的重要因素，是造成企業成本高的根源之一。

二、企業經營成本狀況及原因調查——以河南企業為例

本研究對河南省50家企業的運行狀況和政策需求等開展了調查，為完善企業降本增效政策提供支持和依據。被調查企業分布情況如表1所示。

本次調查采用的方式包括問卷調查(電子郵件)、訪談、專家座談等。被調查企業以制造業、民營、小微型企業為主；調查對象主要是高中層財稅人員，通過實名制予以確認。為了增加問卷的效度，最終問卷是在征求實務界財稅相關人員意見的基礎上經過多次修訂完成的。本次調查共發放問卷50份，收回有效問卷42份，收回率80.4%。

(一)企業經營成本狀況

問卷調查統計結果表明，76.19%的被調查公司認為成本過高是目前經營遇到的主要困難，說明成本高仍是目前制約企業發展的最大障礙。對此，本研究進一步從成本構成角度進行調查，結果如表2所示。

表2 被調查企業2016年成本較上年變化情況 (n=42)

根據表2，與2015年相比， 2016年有33家公司的總成本增加，占被調查公司總數的78.6%。在導致總成本增加的成本項目中，人工、原料和物流成本是主要因素，特別是人工成本，有28家公司的人工成本在2016年有所增加，占樣本公司的66.67%。此外，涉企收費和中介費用在2016年也有所增加。

表3是對“企業目前占比最大的成本項目”和“最迫切希望降低的成本項目”(限3項)兩個問題的調查統計結果。可以看出，在多數公司中，用工成本、資金成本、稅費成本是總成本中占比最大的項目，分別為30家、29家和21家，占被調查公司的71.43%、69.05%和50.00%；認為用地成本是目前占比最大的成本項目的有12家公司，占樣本公司的28.57%。對于“最迫切希望降低的成本項目”， 54.76%的被調查公司認為是資金成本，50.00%認為是用工成本，40.48%認為是稅費成本，與成本結構基本一致。

表3 企業目前面臨的主要成本壓力 (n=42)

(二)企業成本高的原因

為進一步了解導致企業成本高的原因，問卷設計了題為“您認為造成企業成本高的重要原因(多選)”問題，表4是調查統計的結果。其中64.29%的被調查企業認為成本高的原因在于“企業自身管理不善”；35.71%認為原因在于“要素市場的壟斷定價”；認為原因在于“社保繳費比例偏高”和“金融行業的壟斷和創新不足”公司均有12家，占樣本公司的28.57%；也有部分企業(11.90%)將其歸因于“不合理的行政審批、管制”。

表4 企業成本高的原因 (n=42)

可見，企業經營成本中，部分是競爭性成本，是企業通過自身努力可以降低的成本，還有一部分是由于法律法規和制度規定引起的成本，即制度性交易成本，只有依靠政府深化改革，調整政策、創新制度，才能為企業運營創造良好的環境，從而為企業減負。也就是說，降成本應該由政府、企業共同努力[3]。

三、企業關于降本增效的政策意向

本研究還就“目前最需要以政策解決的問題”設置了問題，內容主要涉及融資、稅收和制度設計與執行、用地成本、用工成本、用料和用能成本、基金補貼等，有30家公司對這一問題做出了實質性回答。其中針對問題提出建議主要涉及融資、稅收和制度設計與執行，說明企業對這幾個方面的問題關注較多。其統計結果如表5所示。

表5 降本增效的政策意向

由表5可以看出，認為“融資”問題最需要以政策解決的公司最多，共13家；其次是稅收問題，持此觀點的公司有12家；接下來是制度設計與執行相關問題。認為“最需要以政策解決的問題”是用地成本的4家、用工成本的2家、用料和用能成本的1家、基金補貼的1家。

綜上，企業目前經營遇到的最主要困難仍是成本過高，其次是籌資困難和人才匱乏。人工成本、資金成本、稅費成本不僅是企業成本結構中占比重較大的成本，也是企業最迫切期望降低的成本。這與左婭等人的調查結果一致[4]。對于企業成本高的原因，多數企業認為在于企業自身管理不善，也有部分企業認為在于要素市場的壟斷定價、社保繳費比例偏高、金融行業的壟斷和創新不足等。可見，企業要降本增效，需要企業和政府的共同努力，其中強化企業自身管理是根本和關鍵，在此基礎上，加大融資、稅收等政府支持力度，簡政放權，為企業降低成本、提高效益營造良好的外部環境。

四、典型國家(地區)財政支持企業的經驗做法

考察發達國家(地區)財政支持企業的經驗，對于設計我國財政支持企業降本增效政策無疑是有裨益的。

(一)預算、財政收入和財政支出“一盤棋”，對企業的支持貫穿于整個財政體系

財政體系包括預算、財政收入和財政支出，每一部分又自成體系。在支持企業和經濟發展方面，日本的預算、財政收入和財政支出形成“一盤棋”，值得借鑒。預算方面，日本大藏省的資金運用部將國家進行投資開發所需的資金，對相關金融機構及社會公團進行專門撥付或貸款，即通過轉移支付促進相關產業發展和地區國土開發。在財政收入方面，經濟高速增長時期，日本實行減稅、特別折舊政策鼓勵企業進行設備投資，使日本迅速走上了重化學工業化的道路。財政支出方面，日本建立了財政投資貸款體系，通過從郵政儲蓄等民間籌集的資金，重點投向社會基礎設施建設等領域；財政投資貸款規模很大，與一般歲出相當，被稱為日本的“第二預算”[5]。另外，通過專門會計預算、減稅、特別折舊政策以及財政投資貸款等措施為企業提供融資，增加扶持企業的積極性，減少成本，提高利潤，使日本快速實現了工業化。

(二)重視科技研發的投入

自20世紀80年代，歷屆美國政府均很重視對科技研發的投入，2017年其科技研發支出占世界總研發經費的27%，位居全球首位；日本在上世紀90年代中期改“技術立國”為“科學技術立國”；德國政府近年來對研發投入逐年大幅增加；歐盟其他成員國即使在歐洲債務危機期間，研發經費占GDP比例仍保持增長；根據世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告》，瑞士政府2013—2016年對教育、科研和創新的投入約260億瑞士法朗，遠超歐盟平均水平。

(三)采用靈活多樣的稅收優惠政策激勵企業技術創新

在促進技術創新方面，采用稅收優惠可以避免財政補貼政策對企業RD(即企業研發項目情況表)投入有明顯的擠出效應。財政從理論上分析政府財稅政策對企業RD活動的影響機制，并在實證上對政府同時運用財政補貼政策與稅收優惠政策以鼓勵企業加大RD支出的績效進行比較研究。研究結果表明，政府財政補貼政策對企業RD投入有明顯的擠出效應，政府的稅收優惠政策對技術創新有積極的促進作用。但從不同的角度(企業性質、企業規模、企業所處地區)看，兩者對技術創新的影響仍然存在較大差異。這種差異所造成的發展不平衡，體現了政府面對復雜的經濟形勢時，在財稅政策制定和實施過程中仍有許多值得改進的地方。

在技術創新導向方面，美國形成了由降低稅率、稅收抵免，加速折舊等多種手段組成的系列稅收優惠措施；德國一直實施有利于創新創業的稅收優惠政策；英國對大企業和中小企業實施不同的研發支出政策，大企業研發支出按130%加計扣除，中小企業則可按230%加計扣除，并從2013年起實施“專利盒”，對企業因擁有專利權獲得的利潤按10%的優惠稅率減征企業所得稅；日本規定企業創新支出可以用作遞延資產進行處理，亦可以到期全額扣除，或兩者兼用[6]。

(四)對中小企業實施特別優惠的政策

美國從融資、稅收、政府采購等多個方面為中小企業提供支持，政府除設立專門的中小企業管理機構——“中小企業管理局”，直接貸款給中小企業并向企業提供貸款擔保外，還通過適時調整稅法對中小企業實行降低稅率、減免稅、投資抵免等稅收優惠政策，并給予中小企業一定量的采購定單[7]。英國政府給予中小企業更優惠的研發支出加計扣除政策，規定中小企業可以按230%加計扣除研發支出，當年不夠扣除的可一直遞延到以后年度扣減，也可申請當期退稅。另外，英國還在2011年實施了一項旨在幫助小企業雇主參加高級學徒的定向支持計劃，總金額達7 500萬英鎊。德國政府不僅給予中小企業更高的設備折舊率稅收優惠，對小企業購買的可移動資產還提供5%-27.5%的直接財政補貼，而且出臺了“企業技術創新風險分擔計劃”“企業研究開發人員促進計劃” 等激勵措施，以確保中小企業的創新能力；日本政府則從稅收、財政支出、融資、創新、創業、培訓、輔導、診斷、人才、市場等全方位提升中小企業的“造血”功能[7]。

(五)鼓勵企業技術創新的財政政策多以法規形式實施

為鼓勵高增長和以創新為基礎的創業，美國政府在2010年9月簽署了《小企業就業法案》；日本政府先后頒布了《科學技術大綱》《科學技術基本法》《大學技術轉移法》《產業技術強化法案》等法規以加強對技術創新的支持。

(六)實施企業成本管理的政府導向

二戰以后，日本企業成本管理在政府引導下取得了巨大的成就，不僅培植了豐田等一大批世界級公司，也是20世紀70-80年代日本經濟騰飛的重要原因。針對企業管理，日本政府頒發了“企業內部控制大綱”，制定了采用事業部制的利潤管理、成本管理等一系列規章制度。

五、提高我國財政支持企業成效的政策建議

目前，我國財政部已推出了大量支持企業減稅降費的政策。而從調研分析的情況看，財政支持政策應在立足于滿足企業發展的基礎性和公共性需求的前提下，以“提高企業供給能力”為出發點，以“尊重市場”為基本原則，盡可能通過財稅政策減少無效供給；同時，可通過結構性減稅、支持科技創新、促進生產性服務業發展等，精準發力，鼓勵企業提供更多更好的產品，實現供給自動創造需求。

(一)進一步加大財政支持力度，提高財政支持透明度

近幾年，我國財政支持企業的力度逐年加大，但與發達國家相比，在支持廣度和深度方面還相差甚遠。例如鼓勵創新的特別優惠政策，2015年，我國中小企業各類專項資金總額約680億元，僅為財政支出的0.3%，遠低于日本的比重；而且，日本直接補助的范圍更廣且更規范，如對新技術補助涵蓋從開發到收益整個階段，補助項目覆蓋企業研發所需的原材料、機械設備、技術指導費用等[8]。為此建議：大力支持技術創新、技術擴散；加大戰略性新興產業公共項目和基礎設施建設；擴大研發與創新、消費環節財政補貼的范圍和規模；加快科技稅收政策立法，提高補貼政策透明度，建立財政補貼事前、事中、事后評估制度。

(二)改革預算、稅收“分離”機制，改變依據“稅收指標”進行稅管的思路

目前，稅收增長的硬性指標，多由財政系統指定，且不會隨著經濟形勢的變化而變化。當經濟形勢不好時，稅務機關要完成既定指標，只能去企業“挖掘潛力”，追繳欠款。而由于現行稅收征管是依照上級下達的指令性、指標性的任務來征稅，而不是按照稅法規定的范圍和稅率征稅指標征稅，稅務機關若動真格去清查某個企業，一般都會查出問題，嚴重時甚至可能導致該企業倒閉。另外，稅收收入指標導向的稅收征管模式不僅違背經濟規律，而且還容易引起稅企摩擦，影響國家稅務部門形象。因此，只要有稅收指標存在，“過頭稅”、追溯性收稅以及變相收稅的問題就不可根除。解決辦法是改革目前我國預算、稅收在支持企業方面體制上的“分離”與不協調，轉變“按指標征稅”的傳統稅管思路，改變稅務部門的績效考核方式。

(三)加快結構性減稅改革，增強減稅政策針對性

調查中，多家企業反映，稅費成本不僅是占比最大的成本，也是企業最迫切希望降低的成本，對政府加大稅收優惠力度的呼聲很高。但就現實而言，實施全面減稅的條件尚不具備。可行的選擇是在理順中央與地方、地方各層級政府稅收分享機制的前提下，加大結構性減稅的力度，以降低企業成本、改善企業盈利。具體來說：對于符合國家產業政策的中小型企業，實行全面的降稅措施，以達到引導企業產業結構轉型；對于過剩產能集中的傳統產業企業，應采取結構性減稅措施，通過低稅率、免稅、減稅等推動企業化解產能過剩，淘汰落后產能；同時，針對中小企業制定專門的財稅優惠政策。因為中小企業在“軟硬件”方面與大型國有企業相比均不占優勢，大部分科技創新項目難以申請到，稅前準予扣除的項目也非常有限。對此，可借鑒日本，制定專門針對中小企業的財稅優惠政策，包括加速折舊、投資抵減、延期納稅、政府采購、低稅率、風險投資者稅收優惠等。

(四)加快服務型政府建設，系統性降低制度性交易成本

調查中，企業普遍反映，多次簡政放權后，制度性交易成本有所下降，但有時還是沒有“松綁感”。其一，審批、評估、認證、檢測等法定項目名目依然繁多、頻率大、收費高，給企業帶來巨大的成本壓力；其二，一些政策審批手續繁瑣，信息透明度低，使得政策的享受成本過高。由此建議：進一步簡政放權，減少行政審批、評估事項，簡化政策的手續和流程；打破地區、部門、行業利益壁壘，簡化審批、認證、年檢，實現產品認證互認；評估現行的審批、評估、認證、檢測等法定項目，以保留、取消或下放、合并；實現行政事業性收費目錄清單常態化管理。

(五)完善社會服務體系，營造良好的企業外部環境

近年，我國在構建社會服務體系方面做出了許多努力，特別是針對中小企業，從融資、創新、就業、培訓、輔導、人才、政府采購等方面提升中小企業“造血”能力。但整個服務體系尚處于初建階段，許多政策仍處于宣傳層面，對數量有要求，但具體操作辦法、考核都未涉及，對質量未有明確要求。而且，與日本相比，社會服務體系的構建主要依賴政府力量，尚未能充分調動民間力量進入，服務力度及覆蓋范圍有限。由此建議：加大財政資金對平臺網絡建設的支持，加強省平臺和窗口平臺建設；提升平臺服務能力與水平，延伸平臺網絡觸角，為小型微型企業提供管理指導、技能培訓、市場開拓、標準咨詢、檢驗檢測認證等免費服務；加強對已認定示范平臺服務質量的監督和管理，定期對其運營情況、服務質量和服務業績等進行檢查，真正發揮示范帶動和服務資源作用；加大政府購買服務力度；加大知識產權立法和保護，降低企業維護知識產權的成本。

(六)加強政策宣傳，落實監督與效果評價

一是加強政策的宣傳和培訓，使得滿足條件的企業可以充分利用好各項優惠政策，充分發揮政策的效果。現實中，各級政府出臺的降成本政策很多，有些政策行文冗長，其中一些名詞晦澀難懂。其結果是企業要么不了解政策，要么搞不懂政策。而如果企業不能很好領會政府財政政策的意圖或者由于某些利益驅動反其道而行之，那么財稅政策的效果也會大打折扣。

二是應重視政策的實施監督和效果評價。調查發現，部分財政支持政策在執行時，存在一定程度的隨意性，執行力度不到位，特別是稅收優惠相關的政策，二是基層公務人員編制少、底子薄，對下放的權利“不愿接”或“接不住”，其結果使一些好的政策難以得到落實。對此，日本監督中小企業財政支持的做法值得借鑒，對于財政從各方面支持中小企業的資金，設置專有賬戶統籌，并定期公開財政資金運行情況，實現有效監督。

此外，作為國家整個經濟政策的組成部分，財政政策的制定和執行同其他經濟政策有著密切的聯系，需要有產業、金融、會計等政策的協同與配合[9]。如制定以增進市場機能、補充市場不足為特征的功能性產業政策，逐步實現利率市場化、降低貸款中間環節，充分發揮政府在企業成本管理中的導向角色、頒布成本管理規范等。