丁偉：為推進檢察公益訴訟提供制度支撐

黃靈

本期客座總編輯

丁偉，上海市人大常委會法制工作委員會主任、中共上海市委法律顧問，上海市立法研究所所長，華東政法大學教授、博士生導師。享受國務院政府特殊津貼。榮膺“第三屆中國杰出中青年法學家提名獎”“首屆上海市優秀中青年法學家”等學術稱號。

2020年7月1日起，最新通過的《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（簡稱“《公益訴訟決定》”）正式施行。為此，本刊特邀上海市人大常委會法制工作委員會主任丁偉從立法角度，為您詳細解讀該法的立法初衷、亮點以及對檢察機關公益訴訟工作提出的新定位、新要求，以回應社會關切與人大代表呼聲。

堅持問題導向

《檢察風云》：2020年6月18日，上海市十五屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《公益訴訟決定》。作為立法組主要成員請介紹下其立法的緣由和背景。

丁偉：2017年6月27日，全國人大常委會通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式確定檢察機關提起公益訴訟制度。這項法律制度實施近三年時間，取得了積極成效，但也面臨著法律制度供給不足的問題。

目前，檢察機關履行公益訴訟職責僅有《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》《檢察院組織法》《檢察官法》等法律中的個別條款以及兩高《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》一部司法解釋。

法律制度供給不足，一定程度上影響了公益訴訟工作的開展：比如，實踐中，關于檢察公益訴訟受案范圍存在“等”內、“等”外的不同解釋，難以形成共識;檢察機關開展調查核實，缺乏必要的保障和配套機制，造成調查取證難;社會公眾參與不夠，相關方面的協作配合不充分，造成公益訴訟案件發現難、處理難等問題。

為了進一步加強和規范檢察公益訴訟工作的開展，2019年上海市人大常委會開展了關于檢察公益訴訟的專項監督調研活動，專題聽取檢察機關關于公益訴訟工作開展情況的報告，并將《公益訴訟決定》納入今年的立法計劃。

《檢察風云》：制定《公益訴訟決定》對檢察機關今后的司法實踐有著怎樣的意義？

丁偉：一是有助于將上海檢察機關開展公益訴訟實踐的相關經驗以地方立法的方式固定下來。近年來，上海檢察機關在歷史建筑保護、個人信息安全、城市公共安全等領域積極穩妥開展探索實踐，《公益訴訟決定》中對此予以規定，既是對檢察機關既往工作的肯定，也有助于下一步更好地開展相關領域的工作。

二是有助于為國家層面的立法提供經驗。檢察公益訴訟還是一項年輕的法律制度，健全完善需要有一段時間、需要一個過程。相信在實踐基礎上起草形成的《公益訴訟決定》，有關內容將為未來國家層面的相關立法提供有益的參考。

三是有助于解決公益訴訟實踐中的一些具體問題，推動公益訴訟工作更好開展。比如，對檢察機關調查核實權予以規定，明確檢察機關可以使用司法警察、可以引入專業調查力量，相關單位應當積極配合檢察機關調查取證、移送案件線索等方面的規定，有助于檢察機關更好辦案。

四是有助于營造公益訴訟工作開展的良好社會氛圍。本次地方立法的一個鮮明特色是強調了社會公眾的參與，規定了有關社會組織、專業機構對公益訴訟工作的參與，規定了舉報獎勵制度等，有助于豐富檢察公益訴訟案件來源，推動形成社會各方面共同參與維護社會公共利益的格局。

《檢察風云》：本次立法以問題導向為主體思路，著力化解調研中發現的哪些涉及檢察公益訴訟工作的困難和問題？

丁偉：一是關于法律理解和適用的分歧問題。檢察公益訴訟是一項新的訴訟制度，既不同于刑事訴訟，也不同于傳統的民事訴訟和行政訴訟。由于現行法律規定比較原則，在受案范圍、訴訟請求、證明標準等法律理解適用方面，檢察機關與審判機關、行政機關等存在一些分歧。這次地方立法中予以了相應規定，一定程度上有助于消除分歧，進一步推進公益訴訟司法實踐。

二是關于檢察機關存在調查核實難的問題。由于不少公益訴訟案件比較復雜，法律賦予檢察機關的調查手段十分有限，因此在公益訴訟案件辦理中，調查核實一直是一個難題。這次地方立法中，規定了相關行政機關應當予以協作配合，規定公安機關協助調查取證，規定監察機關的問責調查，以及規定相關專業機構、專業人員為公益訴訟提供技術支持等，都有助于檢察機關更好地開展調查核實工作。

三是關于線索發現難、鑒定評估難等問題。實踐中，由于相關渠道不夠通暢、社會公眾對這項工作不夠了解等原因，線索發現難也是一個困擾檢察機關的難題。這次地方立法中，規定了行政機關應當與檢察機關建立信息共享機制，規定公安機關、審計機關等應當移送公益訴訟線索，規定有關社會組織應當與檢察機關交流案件線索，以及規定舉報獎勵機制等，都有助于推動解決線索來源的問題。另外，鑒定評估機構少、費用高等也是實踐中遇到的問題，這次地方立法予以積極回應，規定了加快生態環境、食品藥品安全等領域的司法鑒定和檢驗機構建設，探索完善檢察公益訴訟案件先鑒定、檢驗后付費工作機制，對檢察辦案的經費予以保障。

解讀立法亮點

《檢察風云》：上海力爭成為改革的先行者和排頭兵，最新通過的《公益訴訟決定》相較兄弟省市有哪些值得關注的亮點？

丁偉：目前，全國范圍內已有17個省級人大常委會作出了關于加強檢察公益訴訟工作的相關決定。本市的這個決定是第18個，與其他省市的決定相比，上海的這個決定在具體內容上具有上海特色，不少制度、措施具有創新性，甚至是全國首創。

一是在受案范圍上，采取列舉加兜底的方式規定了檢察機關依法開展法定領域公益訴訟工作。此外，還立足上海特點、結合前期實踐經驗提出了在城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和歷史建筑保護等領域探索開展公益訴訟，符合上海定位、具有上海特色。

二是在民事公益訴訟中，提出磋商后達成協議的，可以通過申請司法確認的方式結案，這有助于節約司法資源，同時可增強訴前磋商協議的司法效力。在訴訟請求方面，規定檢察機關可以圍繞確認違法行為侵害公共利益、防范公共利益受損、推動受損公共利益修復等提出訴訟請求，這體現了“恢復性司法理念”以及“預防性原則”在公益訴訟領域的運用。

三是在行政公益訴訟中，規定檢察機關要加強與行政機關的溝通核實，提高檢察建議質量，檢察建議可以報送同級人大并抄送同級人民政府，這有助于增強檢察建議的質量和剛性。同時，還規定在行政公益訴訟工作中，發現行政規范性文件存在合法性問題的，可以向發文主體提出意見建議，這延伸了檢察監督的范疇，有助于推動系統性解決公益損害的問題，在全國尚屬首次。

四是在調查取證方面，為強化檢察機關調查核實權，規定在檢察機關內部可以安排法警和技術人員協助檢察官開展調查，在檢察機關外部可以在相關刑事案件辦理過程中提前介入，在公安機關的協作配合下收集公益訴訟的有關證據。

五是充分體現了社會參與原則，相關條文對有關社會公益組織、公證機構、律師事務所、調解組織以及社會公眾參與公益訴訟的途徑、方式等進行了規定，這與其他省市出臺的決定相比，也是一個創新點。