當前我國養老保障的困境與成因

摘要：各級財政社會養老負擔加重、城鄉與區域間的養老實力與需求錯位、養老方式選擇傳統單一、養老產品與服務供給存在量與質的雙重短缺，一系列困境成為我養老保障體系建設中的巨大障礙。本文認為老齡觀念的偏頗、養老金融體系的不完善、社會資源配置的不合理導致了上述困境的出現。

關鍵詞：養老保障;養老金融;養老方式;養老產品與服務

一、當前我國養老保障的困境

（一）養老金缺口預警與各級財政社會養老負擔加重

楊長漢（2018）從養老金財務收支視角看，認為中國的養老金體系是養老金的隱性缺口和顯性結余并存的。巴曙松等（2018）認為全國養老保險金的收入增速已經連續年低于支出增速。而且，部分省份在沒有中央調劑制度支持的情況下，養老金結余已是負數。2019年5月1日，我國實行了確立“統賬結合”基本養老保險制度以來最大力度的降費。大幅度的降低企業繳費比例在意義積極而深遠的同時，也無疑增加了財務不可持續的風險。此外，我國靈活就業人員的數量在逐年增多，當前尚未被納入職業養老金范圍內，需要自己負擔補充的養老保險，未來其養老金負擔歸屬問題也需要解決。

（二）城鄉和區域間養老實力和養老需求錯位匹配

落后地區尤其是廣大農村缺少充足的財力支持，老年人收入水平低，甚至日常生活都難以保障?！暗谒拇沃袊青l老年人生活狀況抽樣調查”（下稱四調）數據顯示，需要日常生活照料的農村老人占比16.4%，城鎮老人占比14.2%;無人照顧的農村老人占比22%、城鎮老人占比17.4%，照護需求更大的農村老人反而更有可能無人照顧。雖然城鎮的生活成本比農村高很多，會起到一定的中和作用，但是城鄉老年人的收入水平和養老金存儲數額差距也是不容忽視的。城鎮和農村老年人平均每年固定支出占固定收入的比重分別為31.17%和50.03%，低收入的農村老年人反而固定支出占比更大。養老服務方面，無論是養老基礎設施和場地等硬件，還是養老服務人員配備等軟件上，農村在擁有數量與質量兩方面都遠落后與城市。截止到2018年，農村社區綜合服務設施覆蓋率仍然比城市低33.4%，有62.6%的農村老年人反應所在地沒有成立老年協會。農村老年人的幸福感低于城鎮老年人，孤獨感更強，且認知老化程度較高，生命態度積極性相對較弱。

（三）老年人健康狀況欠佳且養老方式選擇傳統單一

“四調”顯示，失能、半失能老年人約有4 063萬，占老年人口總數的18.3%，老年人健康狀況不容樂觀。中國人口與發展研究中心于2019年計算了老年人口自理預期壽命，結果顯示老年人健康狀況改善程度低于人口預期壽命的延長。老年人最青睞的依然是家庭養老，配偶是占比最高的護理照料人，達到43.5%。由兒女及其他親屬照料護理的老年人相對占比較大，選擇養老機構等社會提供照護服務的老年人數量很少，僅占7%。老年人照護者平均年齡較大，平均年齡58.63歲，多數自身處在老年人行列，身體機能大大限制了照護能力。

（四）養老產品和服務供給存在量與質上的雙重短缺

1.醫養資源配置效率和水平不高

黃家豪和孟昉（2014）發現“醫養結合”型養老機構收費高于當地居民人均收入的2—3倍多，大部分老人負擔不起。而鄧大松和李玉嬌（2018）發現，我國老年人對醫養資源的總需求很大，但是在醫養結合政策推行后，服務實際購買數量卻并不多，出現了供求失衡的悖論。資金鏈供應缺乏完整性和持續性，相關部門間存在利益紛爭和推諉扯皮。醫療機構內設養老機構的積極性不強，醫養結合的服務內容比較單一趨同，大部分醫療機構的老年病專科醫院和?？崎T診的數量少、規模小，難以滿足老年人就診需求。醫養行業發展環境還不夠明朗，醫療與養老仍然是分離狀態，不能保證老年人及時有效地被治療。

2.老年人精神需求和價值被長期忽視

在“未富先老”的現實背景下，人們都先關注于物質上的支持，老年人的情感和人際交往需求被擱置，尤其是占重要部分的親情需求，贍養人往往出現與老年人溝通缺乏耐性，照顧老年人帶有情緒等情況。不法分子利用這種現象，線上線下大打“親情牌”，兜售各種保健用品甚至詐騙。“四調”數據顯示，近50%的受訪老人被騙過。老年人精神生活整體上比較單調，老年人參加體育鍛煉和從事興趣愛好活動的比例較小，其自我實現需求不斷攀升，但又處在比較茫然的狀態，社會參與度不高，往往有心無力;而競爭激烈、追求效益的社會由年輕人主導，老年人力資源是被忽視的。

二、養老保障困境的成因

（一）老齡觀念偏頗和孝文化缺失

長期以來老年人被看成是需要照顧贍養的群體，近年來雖有所好轉，但不可避免地存在觀念和制度的滯后。一方面社會上缺少針對老年人的崗位以及保護老年人的工作制度安排;另一方面自我承擔養老責任的意識比較薄弱，社會活動參與意愿低。

受市場經濟發展和人口結構變化等因素的影響，人口流動遷移度大大提高，家庭規模變得越來越小?！八恼{”顯示，獨居或與配偶居住的老年人比例達到了49%。人們的價值觀發生巨大轉變，傳統“孝道”思想逐漸弱化。王莉莉（2014）認為在傳統觀念影響下，老年人對養老機構的認知程度和消費能力總體較低。尤其在農村地區，老年人及其子女認為去養老院是不光彩的事情，是子女不孝的表現。

（二）養老金融體系發展尚不完善

1.養老金制度安排不合理且養老金投資管理能力不足

我國養老金制度呈現出“強政府+弱市場+少個人”的關系格局。“四調”數據顯示，我國老年人可獲取企業年金或職業年金和領取商業養老保險金的老年人口比率極低，僅為0.33%和0.38%。

我國的企業年金雖有所發展，但是總體規模小、覆蓋面窄，與當初的預期差距較大。企業年金不具有普惠性，屬于補充性養老保險，實際上對于一些企業來說不僅增加了企業人工成本，而且減少了員工的現期收入。收入不高的年輕員工更愿意獲得豐厚的現期收入，而不追求收益的延期。

老年人對養老金融的認識和利用也顯不足?！八恼{”數據顯示有理財行為的老年人占老年人總數的2.57%。個人稅收遞延型養老保險的公眾參與度低，總體實施效果不佳。

由于養老金的特殊性，國家在養老金風險防控方面十分謹慎，一直以來偏重低收益但是低風險的投資產品。從事養老金管理的人員并非全部具備投資專業知識，缺乏敏銳的洞察力。加上物價的漲幅程度高于養老金投資收益率，養老金嚴重貶值。

2.養老產業投融資積極性與養老服務金融供給水平不高

由于養老產業的投資周期長、風險相對收益更大，單靠市場機制難以吸引足夠的社會資本。整個養老行業缺乏統一規范的操作標準和制度要求，養老產業融資渠道單一，主要依靠信貸，擔保機制不健全。政策導向的不明確使得大多數養老服務金融產品的養老屬性較弱，養老理財、反向按揭養老以及遺囑信托等新業務鋪開量和完善度還不夠，不能真正滿足老年人的各方面要求。

（三）社會資源存在數量和結構上的配置問題

養老保險和社會養老服務是社會保障的重要部分，理應受到法學界的極大關注。但目前養老保障體系內的各項法律法規仍表現出很大不足，農村養老相關法律制度問題更加突出。

政策信息的不可預測性，使得公信力大大減弱，投資者不敢放膽進入養老服務業。許多地方政府未能根據本地實際情況將政策進行具體細化并加以落實，使得國家的利好政策難以落地到位。各部門之間的權責分配不夠清晰，缺乏良好的信息共享機制，導致養老資源配置低效，影響養老保障水平的提高。

1.社會資源在城鄉區域間配置效果差異明顯

經濟發展水平高則養老保障建設起步早、更完善。東部地區財力相對雄厚，本地區養老投入相對較大。而中西部地區財力相對薄弱，多依靠中央的轉移支付來推進本地區的養老服務發展。

楊靜慧（2017）等學者認為，“城鄉居民養老保險”與農民的需求差距大，存在一定程度上的低效性。農村老人養老金的發放、收取和使用會因為缺乏專業人員管理和有力監督而出現漏洞。農民對預期獲得的制度保障持懷疑態度，但基本生活保障又也難以自我實現，便只能在略帶強制性的情況下選擇投保低標準的養老保險。低繳納額使得整個養老保障資金運轉不可持續，難以支持日漸強烈的農村養老需求。

2.社會資源在不同養老方式間配置不合理

第一，社區居家養老發展尚不完善。

社區既是政府養老基礎設施建設、提供養老服務從業人員培訓實踐的載體，也是將無數家庭串聯，實現網格化管理的紐帶。而目前各地方財政補貼主要流向就是養老機構，承擔重要養老責任的家庭和社區相對養老機構的運行成本低很多，理應得到較大的支持。

伴隨著幾代獨生子女的父母都步入老年，失獨、空巢老人的占有比例大大增加。多數老年人沒有財力長期居住在環境較好的養老院，看病吃藥更多靠自己。目前針對無子、失獨老人的照顧政策多以人頭補貼為主，不僅被平均的金額是杯水車薪，而且也不能根本上解決失獨、空巢老人的生活困難。

第二，養老機構總量不足且魚龍混雜。

王莉莉（2014）等認為當前我國的養老機構定位模糊、服務對象不明確、補貼標準不一，養老機構資源存在數量上和結構上的雙重短缺。長期以來公辦養老機構由政府財政投入，在各方面相對優于民辦，于是出現了公辦機構搶床位而民辦機構沒人去的尷尬局面。公辦養老機構甚至變成福利，喪失公益性，被權力者直接或間接占用，致使真正需要政府救助的弱勢老年群體被拒之門外。

重建輕運、重硬輕軟。能吸引多少投資，新建多少養老機構等等都是政績的體現，因此各地政府是愿意給予補貼政策的。而在養老機構或社區服務中心后續運營階段，往往受到忽視。目前來看，養老機構用戶群體不夠多，政府相關幫扶政策不可持續，民辦養老機構很難實現質的提高，設施落后但收費偏高等一系列問題也得不到有效解決。

第三，旅居養老難破“旅而不養”的困局。

旅居養老是近年新興的養老方式之一，“旅而不養”的情況仍然普遍存在。目前各地旅居設施基本與旅游度假設施無異，醫療、康養等養老配套設施和養老服務匱乏。有很多地產幾乎所有購房者都是外地人，常住戶很少，社區養老服務水平甚至比原住地更低。我國老年人消費觀念較傳統，異地醫療費用報銷、就醫及時有效性等問題也制約著旅居養老的發展。

3.社會資源在養老產品與服務供給上投入不足

第一，老年商品匱乏與消費觀念落后。

針對老年人研發的食品和生活用品與琳瑯滿目的嬰幼兒產品相比實在是少的可憐，市面上幾乎沒有囊括各種老年用品的綜合商店，老年產品的開發、研制和生產也明顯不足，導致中高端老年商品被外企壟斷，產品售價普遍較高。相對于上述老年商品的供給不足，老年商品的消費市場也比較小。一方面，社會風氣整體上是“重小輕老”的，人們對老年人的性格、行為和身體變化了解甚少，不太舍得為老人花錢。另一方面，老年人的消費觀念也比較落后，服裝需求很低，更愿意購買保健品而忽視功能性老年

產品。

第二，專業照護人員嚴重不足且水平不高。

“四調”顯示，家政服務人員、醫療護理機構人員以及養老機構人員三者合計占老年人日常護理提供者的比例僅為3.96%，老年人日常護理人員的缺口巨大。此外，高校缺少一系列的老年人相關專業設置。社會上從業護理人員多缺乏專業知識和技能，只能提供簡單的照料服務，無法滿足老年人基本生活之外的需求。由于工資少，工作累，社會地位低等原因，服務人員隊伍的流動性大，影響老年人接受照護服務的舒適度。

第三，老年教育資源粗放供給。

老年人是搭建和諧社會與家庭文明的橋梁。當前老年人在家庭中也扮演著重要角色，大多承擔照管孫輩的責任。老年人的受教育程度往往與其對老年教育的需求程度成正比，“新一代”老年人受教育程度普遍提高，其對接受繼續教育的需求自然大大提高。鄭新等（2018）認為老年教育具有準公共產品性質，相應的存在消費“擁擠點”。目前，我國政府是老年教育資源的供給主體，主要通過是承辦老年大學、社區教育等來滿足老年人的教育需求。而在經濟發展和人口老齡化并存的環境下，政府提供的教育資源與社會需求間的缺口越來越大，許多老年人因名額限制和距離過遠而不得不放棄教育機會。此外，老年教育課程內容多帶有娛樂性質，缺少較高水平的進階課程，無法滿足老年人學歷提升的需求。教育機構對老年教育的重視不足，沒能對老年教育課程有個科學合理的規劃安排。

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作者簡介：邴士亳（1995—），女，吉林人，吉林財經大學在讀碩士生。