基層央行全面預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建

摘要：全面預(yù)算績效管理是一類完善資源配置、優(yōu)化內(nèi)部管理、增強工作效率、重組部門權(quán)責(zé)利的關(guān)鍵舉措，能夠很好地將資金、權(quán)利、責(zé)任、需求等各項內(nèi)容進行有機融合，也是當(dāng)下企業(yè)使用較多的一類機制。全面實施預(yù)算績效管理即是從整個過程進行把控，確保企業(yè)內(nèi)部所有流程、內(nèi)容等均納入其中。本篇由此作為出發(fā)點，將其理論意義和基層央行開展預(yù)算績效管理措施過程當(dāng)中遇到的問題進行綜合分析，對如何構(gòu)建基層央行全面預(yù)算績效管理體系進行思考并提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：全面實施;預(yù)算績效;績效評價

一、實施全面預(yù)算績效管理內(nèi)涵

預(yù)算能夠很好地展現(xiàn)出人民銀行當(dāng)下在經(jīng)濟金融工作、宏觀經(jīng)濟政策方面的工作效果，同樣是央行進行行為把控的重要方式。預(yù)算績效對于人民銀行來講，是一類重要的評價指標，可以很好地展現(xiàn)出各級銀行、各個業(yè)務(wù)部門在工作方面的具體效果。全面實施預(yù)算績效管理，即將矛盾主要指向預(yù)算資金配置和使用中低效無效問題，有利于夯實基層央行績效主體責(zé)任，推動履職效能提升。全面實施預(yù)算績效管理分為以下三個層次：

第一，單位預(yù)算績效管理。預(yù)算支出需要關(guān)注三大點內(nèi)容，分別是統(tǒng)籌、重點與自身能力。對于基層央行來講，需要著重關(guān)注中央經(jīng)濟發(fā)展重大決策部署、各個行的工作重點內(nèi)容，以此將自身力量進行匯聚，最大程度上優(yōu)化基層央行的履職能力。第二，提升各部門的預(yù)算績效管理能力。統(tǒng)籌單位內(nèi)各部門的預(yù)算支出，并納入到單位統(tǒng)一的績效管理中，這樣可以提升各個部門的管理效率，提升各個部門的自主權(quán)力，從而使資金的使用更加順暢。并且各個部門可以根據(jù)自身部門的職責(zé)更好地利用資金預(yù)算，從單位的實際運行和可持續(xù)發(fā)展等多方面提升服務(wù)能力，用更好服務(wù)提升對象滿意度。第三，注重對單個項目的績效考核。單個項目有其自身的特點，也要有一套相對應(yīng)的績效管理機制，也需要從項目效益、成本、質(zhì)量等指標出發(fā)更好地把握單個項目的資金使用情況。

二、實施全面預(yù)算績效管理的意義

（一）實施全面預(yù)算績效管理是提升預(yù)算管理水平的重要措施

注重績效管理的價值，需要構(gòu)建一整套閉合的績效管理系統(tǒng)，所謂閉合的績效管理系統(tǒng)就是要做到以下幾點：構(gòu)建有目標的預(yù)算編制，監(jiān)控具體執(zhí)行預(yù)算的過程，應(yīng)用預(yù)算的評價結(jié)果，追責(zé)出現(xiàn)偏離預(yù)算制度的行為這樣一整套科學(xué)的系統(tǒng)，讓績效管理的思維從一開始就融入到資金預(yù)算的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，在實際的操作中提升績效管理的水平和能力。

（二）實施全面預(yù)算績效管理有利于提高預(yù)算分配的科學(xué)性

全方位落實預(yù)算績效的管理，對預(yù)算項目從立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、資金使用的合規(guī)性等方面進行全方位評價，評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，有利于提高預(yù)算分配的科學(xué)性。

（三）實施全面預(yù)算績效管理有助于提高履職能力

實施全面預(yù)算績效管理，對預(yù)算項目從成本、產(chǎn)出、經(jīng)濟效益等多方面進行綜合評價，并通過獎懲措施將評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排、單位考評進行掛鉤。使基層央行從關(guān)注獲得多少預(yù)算資源，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注預(yù)算資金的使用效益上，有助于提高基層央行履職能力。

（四）實施全面預(yù)算績效管理可以防范廉政風(fēng)險

實施全面預(yù)算績效管理，從評價指標中可體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的各種細節(jié)問題，如對數(shù)量指標、時效指標、成本指標進行有效的績效評價，其結(jié)果可反映出是否違反了相關(guān)財經(jīng)紀律的要求，有利于規(guī)范資金使用的行為，達到防范廉政風(fēng)險的目的。

三、基層央行實施全面預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效管理的制度建設(shè)缺失

目前基層央行預(yù)算績效管理涵蓋了貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務(wù)及職能特點的大部分項目支出，主要以自評為主，執(zhí)行的是財政部制定的相關(guān)績效管理辦法。這些制度及要求偏于理念引導(dǎo)，基層央行未制定績效管理實施細則，績效目標的設(shè)定、指標選取、評價依據(jù)、標準及方法、獎懲問責(zé)等規(guī)定沒有具體說明，從而導(dǎo)致預(yù)算績效管理缺少具有指導(dǎo)性、操作性的文件。基層央行的全面預(yù)算績效管理處于摸索階段，制度的缺失必然會影響績效管理的嚴肅性、系統(tǒng)性和可操作性。

（二）預(yù)算績效目標與預(yù)算資金間缺乏關(guān)聯(lián)度

完善的預(yù)算績效管理離不開預(yù)算金額和績效目標，二者之間的關(guān)系明確，可以有效地推動各個部門之間的協(xié)調(diào)進步。但在實際的操作過程中，預(yù)算績效評價中只明確了預(yù)算的總額和資金來源構(gòu)成，并未將資金安排細化，資金安排無法與業(yè)務(wù)部門職能、預(yù)算績效指標聯(lián)系，也就是我們常說的編制和目標存在兩張皮的問題，使預(yù)算金額和績效目標沒有良好的匹配性，也就造成現(xiàn)有的績效管理體系不能對預(yù)算金額有很好的指導(dǎo)作用。

（三）預(yù)算績效指標體系科學(xué)化、標準化、規(guī)范化不足

產(chǎn)出指標和效果指標構(gòu)成了預(yù)算績效指標。產(chǎn)出指標主要包含四個指標體系，分別是質(zhì)量指標、成本指標、數(shù)量指標和時效指標。由于部門工作的實際情況更加容易與產(chǎn)出產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，所以在實際的操作過程中，產(chǎn)出指標的標準也更加接近可量化性和明確性。與產(chǎn)出指標相比，效果指標也主要包含四種指標構(gòu)成，分別是社會效益、可持續(xù)性影響、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。從實際的關(guān)系來看，效果指標也是連接績效目標和產(chǎn)出指標之間的紐帶。根據(jù)對不同的效果指標的量化，可以達到對績效指標的分解，也可以對產(chǎn)出指標的合理性進行解釋。但是在實際的操作過程中存在效果指標不明確的問題，不能科學(xué)地達到可量化的績效指標。如果預(yù)算績效指標的在設(shè)置的過程中就存在質(zhì)量問題，那么就會對績效在監(jiān)控和評價造成直接的影響。

（四）預(yù)算管理信息化水平不高

信息化是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，基層央行使用了固定資產(chǎn)系統(tǒng)、會計綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但在系統(tǒng)之間未建立數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換機制，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)交換，績效指標、指標值及相關(guān)信息無法全面、實時、準確地獲取，并且基層央行的信息化水平參差不齊，信息孤島現(xiàn)象普遍存在，影響預(yù)算績效管理的效率與質(zhì)量。

四、全面實施預(yù)算績效管理的具體建議

（一）加強制度建設(shè)，提供操作依據(jù)

基層央行實施全面預(yù)算績效管理，需健全預(yù)算績效管理相關(guān)制度，特別是對預(yù)算績效目標管理和績效評價兩方面制定具體的操作細則，為預(yù)算績效管理工作指明目標、原則、流程、職責(zé)、標準及要求。

（二）建立全過程預(yù)算績效管理鏈條

在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)中建立閉合的績效管理系統(tǒng)，讓整個的預(yù)算管理包含預(yù)算績效管理和預(yù)算編制、執(zhí)行、和監(jiān)督的各個過程，更加科學(xué)合理地分配預(yù)算資金，實現(xiàn)財務(wù)工作更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

第一，做好事前績效評估。為了更好地推動績效管理關(guān)口前移需要建立完善的事前績效評估，這樣在一定程度上也有利于管理理念的轉(zhuǎn)變。將預(yù)算績效目標納入預(yù)算編制范圍，與預(yù)算編制同步布置、同步申報、同步審核、同步批復(fù)、同步公開。在組織業(yè)務(wù)部門編制預(yù)算時，首先為各類項目選取適宜的績效指標，并設(shè)定相應(yīng)的目標值，提交至預(yù)算管理委員會審核。績效目標審核不通過的項目，一律不安排預(yù)算，從源頭上防控預(yù)算資金配置的不合理、低效益的情況。

第二，注重績效目標的引領(lǐng)作用。要建立完善的預(yù)算編制模式需要有明確的績效目標為引領(lǐng)，可以把預(yù)期績效當(dāng)作預(yù)算資金分配中的基礎(chǔ)性依據(jù)。在進行預(yù)算編制的過程中，需要單位中的各個部門要嚴格按照編制好的決策認真落實，細化各項工作，科學(xué)化設(shè)置各項績效目標。

第三，對績效和預(yù)算進行雙重監(jiān)控。要嚴格監(jiān)控目標的實現(xiàn)程度和績效的執(zhí)行程度，及時發(fā)現(xiàn)績效目標在執(zhí)行過程中的不足和偏差，進行及時的糾正和彌補，也要在實際中建立實時跟蹤機制，對績效信息及時了解，如果發(fā)現(xiàn)存在的重大漏洞和嚴重問題，及時調(diào)整政策，確保制定的績效目標可以按時、保質(zhì)保量的完成，預(yù)算資金使用安全高效。

第四，逐步建立多層次績效評價體系。“從局部到整體”逐步完成全方位的績效管理。可以選取一部分試點項目進行預(yù)算績效管理，并在試點中不斷發(fā)現(xiàn)問題，完善績效管理制度，讓績效管理有更強的適用性，逐步擴大到整個單位，并進一步完善績效管理，形成一套自評和外評相結(jié)合的科學(xué)評價體系。

第五，注重績效成果的應(yīng)用推廣。主要包含三個方面的內(nèi)容：一是加大成果的應(yīng)用力度，可以嘗試將績效評估結(jié)果和新一年的目標和項目直接掛鉤，對于一些績效評價比較出色的項目上給與政策的傾斜，對于一些評價一般的項目要及時糾正和問責(zé)，也可以通過削減投入資金的方式，收回長期沉淀的資金;二是將預(yù)算績效結(jié)果納入干部政績考核體系，作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、選拔、任用的重要參考;三是完善考核通報制度，對于業(yè)績好，成效明顯的部門要給與獎勵，對于一些推動工作不利的部門和項目要及時約談，減少損失。

（三）構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算績效指標體系

第一，分解、細化業(yè)務(wù)部門職能與業(yè)務(wù)中長期規(guī)劃。預(yù)算績效目標的分解和細化是建立預(yù)算績效指標體系的關(guān)鍵。預(yù)算績效目標可以與部門職能相對應(yīng)，并且在實際的操作中可以做到細化和分解成目標明確的績效指標。業(yè)務(wù)部門的設(shè)置源于其承擔(dān)的央行職能，而部門所涉及的預(yù)算支出均在于履行其部門職能。因此在建立個性指標時，應(yīng)從部門職能出發(fā)，對部門履職活動進行分類，依據(jù)項目分類及特點設(shè)計項目產(chǎn)出指標，依據(jù)部門職能設(shè)計效果指標。

第二，優(yōu)化評價指標的結(jié)構(gòu)和權(quán)重。將預(yù)算績效評價體系主要包含三個方面的內(nèi)容，分別是預(yù)算編制、執(zhí)行、履職和效益。預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行可以歸類到過程指標，履職和效益可以歸類為效果指標的范疇。根據(jù)已有的、科學(xué)的體系，應(yīng)該將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行二者的比重限定在一半以內(nèi)，并且要盡量避免出現(xiàn)過于復(fù)雜的過程指標，保證了績效指標在其中的重要作用。

第三，注重開發(fā)個性指標和建設(shè)指標庫。現(xiàn)存的共性指標不能清晰地反映部門之間的業(yè)績和績效情況，只有通過個性指標才能更好地反映不同的業(yè)務(wù)部門之間的績效情況和特點。所以在實際的預(yù)算評價指標體系的開發(fā)中，應(yīng)重視個性指標的開發(fā)、收集和整理，在與業(yè)務(wù)部門深入溝通預(yù)算執(zhí)行情況后，開發(fā)出合理、科學(xué)的個性指標，建立預(yù)算績效評價的個性指標庫，為單位整體績效評價的大規(guī)模推廣提供指標工具。

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作者簡介：徐小雪（1984—），女，湖北襄陽人，初級經(jīng)濟師，本科，主要從事財務(wù)管理研究。