中國過洋性漁業入漁風險防范對策研究

陳 晨，董恩和，石勝旗，陳新軍，3，4*

(1. 上海海洋大學海洋科學學院，上海 201306； 2. 中國水產舟山海洋漁業有限公司,浙江舟山 316101; 3. 上海海洋大學大洋漁業資源可持續開發教育部重點實驗室，上海 201306； 4. 上海海洋大學國家遠洋漁業工程技術研究中心，上海 201306)

2019年，習近平總書記在省部級領導干部研討班上對風險防范意識和防范化解重大風險作出系統全面論述[1]，指明國內外多領域重大風險，提出黨和國家急需加強風險防范體制機制建設。2003年抗擊“非典”取得勝利后，中國開始建設應急管理體系，在多領域、各部門建立健全應急管理體制機制[2]。特別是從2020年初開始的全球新冠肺炎疫情的暴發，建立健全應急管理體制機制顯得尤為重要。

近些年，隨著中國遠洋漁業轉型升級進程的加快，涉外性和高風險等行業特性使其不可避免地存在著安全事件、企業經濟損失等現象，制約了中國過洋性漁業健康可持續發展。其中高風險是過洋性漁業轉型升級、向高質量發展面臨的最大難題之一，由于缺乏有效措施和對策，遠洋漁業企業常常承受巨大損失，不利于行業的健康穩定發展。目前，中國過洋性漁業入漁風險的研究處于起步階段，已有研究集中在分析合作的優劣勢和前景[3-4]，缺少對過洋性漁業入漁風險的綜合系統分析和風險防范對策的研究。只有建立起針對過洋性漁業的風險防范和應急管理機制并研究相應對策，才能從根本上提高企業風險防范能力，在入漁發生風險事件時最大程度降低損失，協調各方力量加強應急管理，為中國過洋性漁業可持續和高質量發展提供制度保障和決策依據。

1 過洋性漁業的特點及風險分析

1.1 過洋性漁業概念及特點

遠洋漁業由大洋性漁業和過洋性漁業組成。其中，大洋性漁業是指在公海從事捕撈生產的漁業。過洋性漁業是指在他國管轄海域從事捕撈、生產、加工等活動的漁業[5]。過洋性漁業企業在獲得中國審批和入漁國許可后，通過與他國漁業公司成立合資公司等形式在入漁國專屬經濟區捕撈作業。過洋性漁業通常具有以下特點：

1)投入大、周期長。投資貿易通常需要較大的經濟投入，過洋性漁業亦是如此。作業的漁船設備、燃油費、入漁費等使得必要生產成本高。此外，一些海外漁業基地建設等前期投入的時間長、經濟成本高，相應回報周期較長。

2)風險來源多、風險高。風險用于表征確定與不確定，收益與損失。涉外活動一般風險因素較為復雜多源，過洋性漁業的風險來源主要有：入漁國家的政局、政策法律、漁業資源狀況等；企業的資質、守法意識和抗風險能力；其他外部因素，包括匯率變動、作業區域安全性等。

1.2 過洋性漁業風險分析

過洋性漁業風險因素復雜，通過借鑒其他領域貿易投資的共性風險因子，結合過洋性漁業自身的特點，分析出以下過洋性漁業的風險。

1)在入漁國家方面，主要表現在經濟穩定性、政治穩定性、法律政策環境、外交關系、漁業資源狀況等。內戰、政變等政局不穩現象會導致社會動蕩，入漁不穩；經濟穩定可以反映國家治理成效，可以衡量投資環境的穩定性；法律政策環境的寬松與否，變動頻率都會影響入漁風險；外交關系等級較高的國家，和中國有密切的合作關系，入漁相對有保障；漁業資源狀況是捕撈生產的基礎。

2)在入漁企業和漁業合作方式方面，主要表現在企業資質、漁業合作類型等方面。企業資質是企業規模、抗風險能力等的體現，資質好的企業在風險防范和發生風險后的承受能力方面相對較好；漁業合作類型是指簽訂入漁合作協議雙方為企業、協會或政府。

3)在其他外部環境方面，主要表現在作業海域安全性、過洋性企業競爭關系、匯率變動等。作業海域存在海盜、自然災害等影響作業安全，風險相對高；企業競爭大，對資源的獲取和貿易的利潤都有影響，競爭大相對風險高；匯率變動影響水產品出口的銷量和利潤。

2 風險防范、應急管理理論及重要性

2.1 風險防范和應急管理概念辨析

風險防范和應急管理的概念存在交叉關系，在日常表述和學術寫作中常被混淆，但二者實際存在諸多異處。在主體上，風險防范的主體可以是社會、企業和政府，而應急管理的主體常以政府為主導，指揮各組織進行應急；在管理對象上，風險防范的對象是風險，應急管理的對象是突發事件和重大風險事件；在緊急程度上，應急管理的緊迫性高于風險防范，風險防范在決策上的程序化和寬松性較明顯；在可控性上，風險防范是為了降低社會脆弱性，社會脆弱性是指人類社會在災害發生時應對能力的缺失問題[6]，應急管理是對已經產生危害和損失的突發事件的應對，只可降低損失而不可避免。因此，二者的主要區別為：風險防范是常態的[7]、多方的共同協作管理，而應急管理是非常態的、以政府為主導的突發事件或重大風險事件管理。

同時，二者也存在一些相同點。二者都是對風險的管理，因此流程和機制有相同之處，二者都需要進行預測與預警，風險/突發事件發生時都需進行處置。二者的關系緊密相關、不可割裂。風險防范和應急管理可同時進行，目的都是控制和減小風險的危害、損失和影響；但二者也存在先后順序，風險防范是防范和應對風險，為減小風險發生產生的損失和避免演變為重大突發公共事件。一旦風險轉為突發事件，需要采取應急管理降低損失。因此，風險防范和應急管理的界限在于風險是否演變為突發事件。若風險防范能有效控制風險，則進行常態風險防范；若風險防范未能有效控制風險，則進行非常態應急管理。

總體上，風險防范和應急管理的管理對象表面上不同，實則都是對風險的管理。未發生、潛在的為風險，已發生、既有的為風險事件。前者是對未發生風險的預防與監測，后者是對已發生的風險，即突發事件的響應與處置。

2.2 對過洋性漁業風險防范和應急管理的重要性

過洋性漁業風險事件會對企業收益、船員生命安全、產業發展，甚至是國家利益和形象產生負面影響。過洋性漁業的高風險、涉外性等特性決定了風險源復雜多變，如不采取風險防范，風險事件發生的概率會增加，如不加強應急管理，本可以有章可循、有序應對、有效控制的突發事件可能會造成巨大損失。

由于過洋性漁業有著高風險的特性，風險防范和應急管理有助于降低風險、最大程度減少損失，利于產業穩定健康發展。風險防范是對風險從源頭防范，應急管理是對風險事件或突發事件的控制和處置。二者相輔相成，從“防”和“控”兩方面管理過洋性漁業。通過風險防范，對過洋性漁業風險常態化管理，一旦風險難以控制，轉化為突發的或已發生的高風險事件，需要及時采取應急管理減少損失。因此，風險防范和應急管理對保障中國過洋性漁業的公民生命安全、降低企業經濟損失和穩定產業發展等有重要意義。

3 中國過洋性漁業應急管理體系現狀及風險事件

目前，過洋性漁業整體風險防范意識不強，科學研判、防范措施等技術和管理有待加強，總體上風險防范建設處于起步階段。中國應急管理機制和預案在不斷完善中，在近海漁業的突發事件、自然災害上建立有應急預案，而過洋性漁業的應急管理處于不成系統、無程序化的狀態。因此，中國過洋性漁業的風險防范、應急管理體系的建設，對于降低風險、減小損失、穩定發展尤為重要，對于遠洋漁業轉型升級和健康、可持續、高質量發展尤為關鍵。

3.1 中國應急管理體系

2003年的非典型性肺炎(Severe Acute Respiratory Syndrome，SARS)之后，中國開始探索應急管理建設，經過2004—2007年預案建設、體制建設、機制建設和法制建設4個階段，初步形成“一案三制”的應急管理體系[8]。在法制建設方面，2007年出臺的《中華人民共和國突發事件應對法》，包括總則、預防與應急準備、監測與預警、應急處理與救援、事后恢復與重建、法律責任、附則七章，對突發事件應對進行法律規定。在體制建設方面，2018年前，國務院在突發事件發生后，臨時成立應急小組，通過部際聯席會議，聯合相關部門、領導地方各級政府和相關組織的應急工作。在機制建設方面，《國家突發公共事件總體應急預案》明確應急管理運行機制包括：預測與預警、應急處置(信息報告、先期處置、應急響應)、恢復與重建、信息發布四個環節。在預案建設方面，2005年制定了《國家突發公共事件總體應急預案》，明確各類突發公共事件分級分類和預案框架體系。

2018年后，國務院機構改革方案設立應急管理部，依照以人為本、減少危害，統一領導、分級負責，快速反應、協同應對等原則進行應急管理工作。2019年政府工作報告提出“健全國家應急體系，提高防災減災救災能力”；同年應急管理部發布《應急管理標準化工作管理辦法》，實現應急管理標準化方面的制度創新。至今，中國應急管理體系在日益完善中，形成了事前預防預案、事發監測預警、事中處置救援、事后恢復重建的應急管理體系。

在中國海外突發事件應急管理建設方面[9]，應急管理的主體由國務院、部際聯席會議、外交部、公安部、教育部、軍事部門，海外中資企業、民間組織等組成。應急管理法制的法律依據包括國際法和國內法，其中國際法有國際公約、條約，國內法有《中華人民共和國突發事件應對法》等，這些為應急管理提供了合法性。應急管理的主要措施有外交保護和領事保護、國際合作、企業自身應急管理、國際慣例做法等。

3.2 漁業部門應急管理體系

漁業部門應急管理體系主要包括了響應等級、預案內容、應急保障內容等。在響應等級方面，絕大部分的應急預案按嚴重程度將分級響應等級由低到高分為Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ四級。在預案內容方面，原中華人民共和國農業部制定了適用于國內漁船的《漁業船舶水上安全突發事件應急預案》，近年來沿海各省市制定的漁業預案主要集中在臺風、赤潮災害等自然災害和水上安全的事故災難應急預案[10-13]；針對遠洋漁業的應急預案較少，山東、福建和遼寧三省是為數不多的有涉外漁業預案的地區(表1)，分別制定了《威海市涉外漁業重大風險防范化解工作預案》《福建省遠洋漁船涉外突發事件處置預案》和《遼寧省遠洋漁業涉外突發事件應急預案》等預案。在應急保障內容方面，資金、物資、人力、預警等是共同出現的高頻詞，符合應急的急需保障。在分級響應標準方面，一般結合預案的主體對象，對危害影響程度、可控性、人員危及人數等作出等級劃分。

表1 中國漁業領域相關應急預案Tab.1 China’s fishery emergency plans

3.3 過洋性漁業風險事件

回顧中國過洋性漁業發展中遇到的風險事件，進行分類并選出典型案例，發現除中國突發公共事件規定的自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全四類突發事件外(表2)，過洋性漁業突發事件還涉及因政治風險(如戰爭動亂和政策變化引起的禁漁退漁事件)和因管理不當非法捕撈造成的風險事件[14]。

表2 過洋性漁業風險事件分類Tab.2 Risk events classification of distant-water fisheries

對于安全生產事件，已納入遠洋漁業管理規定中；對于非法捕撈，有《關于部分遠洋漁業企業及漁船違法違規問題和處理意見的通報》通報處罰管理；而對于其他非常規的突發事件，如印尼禁漁事件，目前尚缺乏管理辦法，僅在發生后采取措施應對。因此，對于此類政治風險誘發的風險事件，需要建立應急管理機制。

此外，中國《遠洋漁業管理規定》第三十七條規定[15]，遠洋漁船在發生涉外事件時，應立即如實向上級主管部門報告，由農業農村部提出處理意見通知駐外使領館，在發生重大涉外事件時，由農業農村部向外交部提出處理意見并進行交涉。

4 風險防范和應急管理對策研究

如何應對過洋性漁業中的風險事件，首先，習近平總書記曾在2019年中央黨校著力防范化解重大風險專題研討班中，對七大領域重大風險作出分析和要求：既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。依據上述指導思想，對待過洋性漁業的入漁風險，應做好防范風險和應急管理的對策研究。

從應對主體、入漁國家、技術和管理、預警等級等方面，提出以下建議與對策。

(1)在應對主體方面，首先，農業農村部應制定過洋性漁業總體應急預案，完善過洋性漁業應急管理機制，推動企業提高風險防范意識，做好風險防范和應急管理。具體而言，一是在項目申請時，要求企業上報應急預案和風險防范措施；二是鼓勵企業成立風險控制相關部門，或與國內研究單位合作，落實日常風險防范工作；三是明確責任歸屬，強化主體責任，設立過洋性漁業應急管理部門，提高研判、決策、部署能力。其次，漁業協會編寫風險防范辦法和應急預案，帶動企業進行風險防范和應急管理。最后，企業應貫徹落實風險防范到項目審核前和日常生產中，重視風險防范重要性；建立企業層面的有效應急預案，舉辦演練應急響應、應急處置具體措施辦法；企業間加強交流協作，主動學習借鑒其他企業風險防范和應急管理的方法。

(2)在入漁國家方面，對于未入漁國家，依據風險評價等級，國家遠洋漁業主管部門應動態控制入漁規劃。對于低風險和較低風險的國家，采取適度增加船隊數量的管理，對于高風險和較高風險的國家，采取減少企業入漁規模的管理。對于已入漁國家，依據風險評價等級，國家漁業主管部門密切關注較高風險以上的國家，給出預警信號并做好應急準備，做好撤漁救援等工作，監督督促企業做好風險防范和應急管理工作。

(3)在技術和管理方面，應加強研究和施策。技術上應建立過洋性漁業風險評價體系，完善監測和預警機制，做到盡早發現、即時預警、妥善處置。應急響應速度越快，采取處置越及時，損失和危害降低的可能性越大。因此，應對風險評價不斷完善和保持更新，優化監測和預警機制。管理上應探索建立起企業內部風險防范和應急管理的基本規范，讓企業有章可循，提高管理水平和風險防范能力。對于過洋性漁業企業，管理部門引導各方企業學習善經營、扛風險的民營企業的理念和做法，推廣風險防范和應急管理規范。

(4)在預警風險等級方面，針對不同風險等級和風險事件，應制定出應急管理流程圖(圖1)。對入漁風險動態監測，低風險和較低風險的國家，保持定期、適度關注；較高風險和高風險的國家，保持密切、高度關注，及時發布預警信息，若發生風險事件，分級響應處置，若未發生風險事件，也要做好應急準備。

對于已發生的風險事件，依據對外交的影響程度、生命安全受影響的人數等進行風險事件等級判定和應急等級響應。I級響應由國家應急管理部和國家漁業主管部門指揮領導應急工作，II級響應由各省應急管理和漁業主管部門領導統籌，III級響應和IV級響應由各市應急管理和漁業主管部門領導應急工作。

5 結論與討論

本文通過辨析風險防范和應急管理，對二者的聯系和區別以及重要性進行了闡述，通過對中國過洋性漁業風險防范和應急管理現狀以及風險事件進行總結，提出了相應的風險防范和應急管理的對策。

風險防范和應急管理的關系緊密相關、不可割裂，前者是對未發生風險的預防與監測，后者是對已發生的風險，即突發事件的處置與響應。本文結合過洋性漁業自身特點，分析了入漁風險，從整體上和不同層面提出風險防范和應急管理的對策，并繪制了應急流程圖，為中國過洋性漁業的風險防范和應急管理體制機制建設提供了參考。由于入漁風險和對策研究處在起步階段，在風險事件等級劃分和應急管理的具體職責分配研究方面尚存在不足。