都市圈升級城市群

鄭智維

“人口向一線城市、幾大經濟圈和內地若干中心城市集聚，既包括農村進城，更多的則是由其他城市轉向中心城市。”

在談城市群、都市圈之前，全國政協經濟委員會副主任劉世錦先向《民生周刊》記者談起了人口流動的新趨勢。

目前，我國各類城市正由各管各的發展階段邁向都市圈和城市群發展階段。

事實上，我國農村結構、城鄉結構和城市結構都在經歷著前所未有的歷史性變遷。據有關研究，數萬個村莊正在消失，上百個城市人口減少，處于收縮狀態。

與我國目前的發展階段相似，一些發達經濟體也曾出現人口從城市核心區向郊區流動的態勢，帶動了大都市圈的逐步形成。“若干都市圈相互連接，進一步形成大經濟區或城市群。”劉世錦說。

一個必然選項

集聚效應加強、生產率提升，是城市化進程的一幅畫面，另一幅畫面則是已有的大型、超大型城市內部結構性矛盾加劇。

2019年，北京市60歲以上老齡人口已達350萬人，為戶籍人口的四分之一。

這部分人口基本上不需要早出晚歸上班，很多人想到郊區找一個面積大一點、成本低一點、環境好一點的生活居所，但難以如愿。

與此同時，大量年輕人在城市核心區買不起房，不得不到邊遠地區租房買房，每天上下班承受很大的通勤壓力。

如今，我國的城鎮化率達到60%，還有大約20個百分點的上升空間。然而，大型、超大型城市內部面臨著一系列結構性矛盾。

除就業與居住的矛盾外，城市高房價還給企業發展帶來巨大壓力。“企業經常面臨著兩難選擇：既要降低成本，又不能遠離供應鏈網絡。”劉世錦說，由于成本壓力，制造業和部分服務業不得不從城市核心區退出。

房價升高必然帶高城市的運營成本，各類產業競爭力相應受損，一些企業已經開始調整產業配置。一個典型案例就是華為的部分業務由深圳轉到東莞的松山湖。

城市核心區人口密度增加，帶來高房價、擁堵、污染、生活環境品質下降等影響。

面對嚴重的霧霾，人們經常提出這樣的問題：我們吃飽了、穿暖了，生活水平有了很大提高，為什么呼吸一口新鮮空氣反而難了。

在劉世錦看來，加快建設都市圈、城市群是一個必然選項，是一個逼出來的、不得不采用的選項。

“如果這些矛盾無法解決或有所緩解，作為集聚效率最高的大型、超大型城市，已經很難為將要進城的農村人口和其他城市人口騰出空間。”他說。

“不是一個空概念”

目前，京津冀、長三角、粵港澳、長江中游城市群、成渝經濟圈等地區已經開啟了大都市圈、城市群的發展過程。

中國國際經濟交流中心副理事長黃奇帆認為，“各類城市正由各管各的發展階段邁向都市圈和城市群發展階段，而城市群的發展過程，其中的紅利將高達數十萬億級。”

初步估算，今后10年，都市圈建設每年能為全國經濟增長提供至少0.5到1個百分點的增長動能，不僅為應對疫情沖擊，更是為今后相當長一個時期中速高質量發展提供有力支撐。

“城市群、都市圈是我國經濟的增長主體、消費主體、人口集聚地，抓住了主要的城市群、都市圈，基本上等于抓住我國的經濟主體，抓住了關鍵。”談及城市群、都市圈建設的重要意義，中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀說。

從宏觀來看，今后5到10年，都市圈和城市群加快發展是中國經濟增長最大的結構性潛能，是我國經濟增長的“新風口”。

對于普通民眾而言，“城市群”并不是一個空概念，而是與切身利益密切相關：

生活在一座城市，去另一座城市看病，醫保能不能一卡結算，能不能異地報銷？

戶口在一座城市，到另外一座城市工作，孩子教育、高考是否會面臨著一系列問題？

“對于普通民眾而言，城市群、都市圈帶來的好處主要體現在民生領域、公共服務領域。隨著城市群內部一體化協同發展，公共服務均等化隨之加快實現，優質資源分布也會相對均衡。”陳耀說。

仍有不小差距

在制度創新、科技進步、產業升級、綠色發展等方面，京津冀、長三角和粵港澳大灣區城市群均走在全國前列。

“和世界級城市群相比，我國的長三角等城市群在人口規模、經濟總量等方面已經不落下風;然而，我國城市群發展的質量與世界級城市群之間還存在不小的差距，包括城市建設、公共服務能力、城市的宜居程度，最核心的是創新能力。”陳耀說。

目前，城市群、都市圈建設面臨不少思想觀念、體制機制和政策方面的阻力與約束。

7月30日，中共中央政治局召開會議，對做好下半年經濟工作提出要求。其中明確要求，要以新型城鎮化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發展體制機制創新。

“不同行政主體之間，存在很多體制障礙;不同利益主體之間，勢必存在一些利益矛盾、沖突;在同一個城市群內，要素流動不暢、無序競爭，難以形成合力等問題依然存在。”陳耀分析說。

以粵港澳大灣區城市群為例，涉及到“一國兩制”、三個關稅區和三種貨幣。如何通過協同、聯動、合作，讓市場在跨行政區域的范圍內發揮有效的資源配置作用，這無疑是個亟待解決的難題。

“大城市政府通常人員素質較高，組織協調能力較強，在建設都市圈過程中有很大創新空間。”談及都市圈的協同時，劉世錦建議，試行區帶鎮體制，即核心城市的一個區，帶都市圈若干個鎮。

“發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起，所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等，都算到區的名下;區所轄核心城區內需要疏解的功能，可優先轉到所帶小鎮;同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營。”他解釋說。