城市建群：靠規(guī)劃更要靠市場

羅燕

靠市場還是靠規(guī)劃？對于城市群的發(fā)展來說，這個問題一開始便存在，爭議至今。

作為我國城市群發(fā)展的藍(lán)圖，《城市化戰(zhàn)略格局示意圖》多次出現(xiàn)在國家重要文件中，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

但業(yè)界對于城市群規(guī)劃的質(zhì)疑從來沒有間斷過。有些城市群并沒有像規(guī)劃的那樣發(fā)展起來，是規(guī)劃本身還是實施存在問題？“十四五”期間，城市群將如何建設(shè)？就相關(guān)問題，《民生周刊》記者專訪了國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長、研究員肖金成。

規(guī)劃讓城市群空間布局更合理

“城市群不是規(guī)劃出來的。”

這句話肖金成說得很果斷，但他同時向《民生周刊》記者強(qiáng)調(diào)，“通過規(guī)劃可以使城市的空間布局更加合理，使核心城市能夠發(fā)揮輻射帶動作用。”

他認(rèn)為，關(guān)于城市群，目前需要正本清源。城市群主要是通過規(guī)劃減少惡性競爭，實現(xiàn)城市之間的分工合作，以及交通設(shè)施的一體化、市場的一體化、公共服務(wù)的一體化。

“城市群一定會有核心成員，核心城市要發(fā)揮輻射帶動作用，不要搞一市獨大。”肖金城說，“規(guī)劃城市群的目的就是要避免這個獨大。”

肖金成自1998年便開始進(jìn)行城市化研究，他告訴《民生周刊》記者，最早提出城市群戰(zhàn)略的國家文件是“十一五”規(guī)劃綱要，指出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。

肖金成

后來城市群逐步得到重視。在2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，“城市化戰(zhàn)略格局示意圖”初步確定了中國適宜發(fā)展城市群的地區(qū)。

在2014年公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中，提出優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制等要求。

在2016年3月出臺的國家“十三五”規(guī)劃綱要里，明確提出要加快城市群建設(shè)發(fā)展。

“未來城市群的作用和地位不可低估，但也不能過分夸大規(guī)劃的作用，它應(yīng)該是一個城市之間分工合作、共同發(fā)展的過程。”肖金成說。

他認(rèn)為，在城市群的形成和發(fā)展過程中，市場機(jī)制是城市群空間演變的動力源，政府機(jī)制是城市群空間演變的推動力，通過政府和市場的共同作用產(chǎn)生集聚和擴(kuò)散效應(yīng)，從而影響和改變著城市群的發(fā)展演變。

范圍與數(shù)量存爭議

關(guān)于城市群的規(guī)劃，一直存在爭議。

“有些人主觀地想把城市群搞得很多、很大。”肖金成告訴《民生周刊》記者。

在全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中，提出要對跨省的城市群進(jìn)行規(guī)劃。在肖金成看來，當(dāng)時的意思是，如果規(guī)劃跨省，會受到行政分割的影響，需要國家層面來做規(guī)劃。不跨省的規(guī)劃就由各省來做。但后來各地的城市群規(guī)劃紛紛跨省，這樣城市群的范圍就成倍地擴(kuò)大了。

“現(xiàn)在不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大城市群范圍，有的已經(jīng)擴(kuò)大到匪夷所思的地步了，甚至把一些無人區(qū)都納入到城市群里面。”肖金成指出。

比如，長江中游城市群包括了湖北、湖南和江西，三省本來都不太發(fā)達(dá)，湖北以武漢為核心，湖南以長株潭為核心，他們各有各的腹地，放在一個城市群里，實際上并沒有什么作用。

“城市群規(guī)劃是一個起約束作用的，就是不能惡性競爭，不能一市獨大，從環(huán)境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到工業(yè)布局，都要按照分工來定位。”肖金成表示，現(xiàn)在城市群范圍太大了，所有的城市都受到約束，反而會影響發(fā)展。

在規(guī)劃的制定過程中，關(guān)于城市群的數(shù)量也爭議很大。

肖金成一直堅持“10+5”的城市群數(shù)量，而不是現(xiàn)在規(guī)劃中的“19+2”。他認(rèn)為，我國已經(jīng)形成了10個城市群，未來會再形成5個城市群。

在他看來，有些城市并不適合成“群”。比如，蘭州和西寧雖然距離比較近，但是各有各的腹地，城市間聯(lián)系不大;呼包鄂榆地區(qū)的城市數(shù)量少，城市之間距離也比較遠(yuǎn);晉中、滇中和黔中地區(qū)，未來可能形成都市圈，但是不太可能形成城市群。

為什么會出現(xiàn)這么多尷尬的城市群？肖金成透露，因為每個省份都希望有城市群，“你有我也有”，最后就這樣把城市群泛化了。

在他看來，正是因為城市群規(guī)劃的范圍太大，數(shù)量太多，所以在實際當(dāng)中效果就不太明顯，導(dǎo)致社會上對城市群的功能和作用也產(chǎn)生了質(zhì)疑。

“十四五”重點在都市圈

“一張藍(lán)圖干到底”，在城市群戰(zhàn)略規(guī)劃出臺之初，便有這樣的愿景。但怎樣干到底，還存在很多未知因素。

今年是“十三五”規(guī)劃的收官之年，“十四五”期間，城市群的發(fā)展重點是什么？肖金成認(rèn)為，今后5年的發(fā)展重心應(yīng)該在都市圈。這個趨勢從去年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中就可以看出。

他告訴《民生周刊》記者，一般來說，大城市存在虹吸效應(yīng)，會將周邊地區(qū)的資源要素吸引過來，但都市圈會以核心城市為依托，通過規(guī)劃發(fā)揮核心城市的輻射帶動作用。

“發(fā)展都市圈并不是對城市群的否定，而是對它的補(bǔ)充。”肖金成強(qiáng)調(diào)，城市群是由都市圈與其周邊的都市圈或城市圈實現(xiàn)空間耦合形成，發(fā)展都市圈會對城市群規(guī)劃中范圍、數(shù)量等方面的問題起到彌補(bǔ)作用。

“過去城市群的范圍比較大，建設(shè)過程中會出現(xiàn)‘無處下嘴的現(xiàn)象，今后將重心放在建設(shè)都市圈上，也就是從小處著手。”肖金成說。

以成渝城市群為例，它包含兩個都市圈，一個是重慶都市圈，一個是成都都市圈，通過這兩個都市圈的發(fā)展，就能夠支撐這個城市群的發(fā)展。

大部分都市圈是在省內(nèi)，但像北京、上海等帶動能力特別強(qiáng)的城市，都市圈也會跨省，因此都市圈也將通過規(guī)劃消除行政壁壘。