金融創新的稅法規制研究

尹悅

〔內容提要〕中國（上海）自由貿易試驗區的設立，既是以深化改革創新帶動上海國際金融中心建設，也是當前中國金融制度創新的試驗田。上海自貿試驗區成立以來，不斷加大金融改革力度，已經出臺一系列金融改革措施，取得了卓有成效的創新性成果。毫無疑問，金融稅制創新應是金融制度創新的重要方面。但是，我國現行金融稅制陳舊滯后，遠不能適應金融領域開放創新的戰略要求。深化金融稅制改革，已成為當前金融領域創新改革的迫切要求，也是促進上海自貿試驗區發展亟待解決的重要問題。

〔關鍵詞〕上海自貿區 金融創新 稅法規制

2013年中國（上海）自由貿易實驗區成立以來，自由貿易實驗區（以下簡稱“自貿區”）建設已成為中國經濟發展的新常態。其中“深化金融領域開放創新”是自貿區內制度創新的重要內容。在深入推進自貿區金融創新的背景下，稅法如何適應金融創新所帶來的金融市場的動態變化與發展，實現規制的普遍性、公平性，防范金融創新風險的發生，保證金融市場的穩定與安全，成為上海自貿區建設的亟待解決的問題。對此，本文擬從稅法規制上海自貿區金融創新的邏輯著手，探討當下稅法對于上海自貿區金融創新規制弱化的表現、原因及其破解之道，以推動自貿區金融創新健康、有序的發展。

一、稅法規制上海自貿區金融創新的邏輯

稅收政策是國家實施宏觀調控的一項重要舉措，調節著社會的經濟生活。國家能夠通過稅收靈巧地引導市場作出行為選擇。若要大力發展某領域，國家可通過制定稅收優惠鼓勵和促進該領域的經營行為；若要嚴格控制某領域，國家應采取有力的稅收措施限制或禁止該領域的經營行為。金融創新與稅收之間既相互促進，又相互制衡。一方面，金融業在安全的稅收環境下能夠穩步發展；另一方面，金融創新產品層出不窮、形式多樣，對當今的稅收體系、稅收監管來說是一種新的機會和挑戰。我國一直致力于實現更高水平的金融創新，自貿區的成立為金融創新提供了發展良機。金融創新和稅收政策之間存在密切聯系，一方面，金融創新作為金融市場發展的新形式，不僅活躍了金融交易方式，在交易的同時也帶來了新的稅源；另一方面，稅收是金融創新的重要動機，但缺乏正確的稅收政策引導，金融創新便無法完全發揮優勢。在自貿區內開展金融創新有積極的作用，其既是探索開放性經濟新體制的必然要求，又有利于我國全面深化金融改革、擴大金融開放、探索新的經驗。

二、現行稅法規制上海自貿區金融創新的不足

1.自貿區稅收政策的程序理性不足。程序理性是稅收政策的邏輯起點，旨在盡可能減少稅務部門在制定政策過程中的裁量空間。自貿區的稅收政策制定缺乏程序理性是導致金融創新政策缺失和不完善的主要原因。具體來說，體現在兩方面：一方面，根據《立法法》的規定稅收屬于法律保留事項，唯有在該事項未制定法律且全國人大及其常委會有明確授權的情況下，國務院才有制定相應的行政法規的權限。但全國人大及其常委會并沒有授權國務院唯一有關自貿區的授權文件，亦沒有涉及關于調整稅法規定的內容，因此國務院沒有調整稅法內容以適應自貿區發展的權限，更遑論地方政府依據國務院常委會批準的自貿區總體方案而制定的自貿區條例；另一方面，根據《稅收征收管理法》之規定，稅的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅均依照法律或法律授權國務院制定的行政法規執行。不完全具備制定現代服務業務合作區文件的權限，稅收政策的合法性遭受質疑。

2.稅法規制自貿區金融創新的規則滯后。目前，金融稅法規則依舊是散落在《個人所得稅法》《企業所得稅法》《營業稅改征增值稅試點實施辦法》《印花稅暫行條例》以及財政部、國家稅務總局對部分金融產品發布的文件等中。自貿區在發展的過程中，陸續出現了新的金融業態和經營形式，對此是否課稅，現行稅法并沒提供明確、詳盡的規則指導，反而有制約其發展的規定。

3.涉稅信息共享機制不健全。自貿區金融領域稅收的征管愈來愈依賴金融監管機構乃至金融交易所或金融中介結構的信息協助，完備的跨境金融稅收情報交換制度尤為重要。現行稅收征收管理法既沒有明確金融監管部門的涉稅信息強制報告義務，也沒有構建相應的稅務機關與金融機構之間的信息交流平臺。同時，稅收情報國際合作的廣度和深度不夠，尤其是應對金融賬戶涉稅信息自動交換面臨著國際法和國內法的多重障礙，如缺乏金融機構主動報告義務、納稅人程序性權利保障。

4.稅收征管機制與金融創新難以匹配。一是傳統上稅務機關偏于注重發票流和現金流的嚴格匹配，這與現有金融改革的方向和趨勢可能形成潛在沖突。在自貿區跨境交易資金靈活管理的情況下，資金如果匯總到集團運營中心下統一進行收付，這就要求稅務征管部門對傳統的監管思路作出調整。二是隨著跨境投融資不斷便利化，央行、外匯管理局、商業銀行對跨境融資由事前審核逐漸轉為事中、事后控制。在此背景下，依托非貿出證進行非居民稅源管理的方式必然不可持續。三是對通過合格的境外機構投資、人民幣合格境外投資等投資渠道的非居民沒有明確規定稅收管理主體，對銀行、中央、登記結算公司等金融機構作為托管單位和結算單位也沒有明確規定其扣繳義務和信息報告制度。

三、上海自貿區金融稅制創新的對策建議

1.自貿區金融創新稅收政策的正當性考量。自貿區金融創新的稅收政策以區內金融市場的發展、創新的鼓勵與規范作為基本考量，對國家在自貿區內所鼓勵、期待的金融創新行為和投資行為給予特殊稅收優惠，而對國家所限制或不被期待的投資行為附加特別負擔，從而以財務經濟上的動機，誘導自貿區內金融主體決定特定的作為或不作為。實質上，這是對量能平等課稅原則的部分犧牲，因此必須要求自貿區金融創新的稅收政策制定尤需以稅收法定主義為理念。

2.金融稅法規則的體系化。金融稅法規則之所以滯后于自貿區金融創新發展，在于其內容的“碎片化”。“碎片化”不單是自貿區金融創新領域的個案，而是我國金融市場普遍存在的問題。因此，要實現自貿區金融市場平等有序的稅收法治秩序，就應當彌補金融市場課稅規則的立法空白，并將其與現行規則之間重新整合、梳理，實現課稅規則的體系化。

3.涉稅金融信息共享機制的健全。金融監管部門因其監管職權所在而對金融市場主體的活動具有較強信息優勢，可彌補稅務機關在對金融交易，尤其是創新金融交易進行課稅時面臨金融技術和專業性所造成的缺失。因此，自貿區可建立稅務機關與金融監管部門之間的協調機制，克服上述缺失造成的征管困難。

4.金融稅收征管機制的優化與補足。金融征管機制缺陷在于課稅資料獲取的體制性障礙和技術手段未能充分運用。金融監管部門因其監管職權所在而對金融市場主體的活動具有較強信息優勢，可彌補稅務機關在對金融交易，尤其是創新金融交易進行課稅時所面臨的金融技術和專業性的缺失。因此，自貿區可建立稅務機關與金融監管部門之間的協調機制，克服上述缺失所造成的征管困難。

四、結語

自由貿易實驗區建設是中國經濟發展、改革的新常態，深化金融領域開放創新是其建設的重要內容，在作為我國金融中心的上海區域尤為重要。金融創新理論與實踐表明，金融創新與稅法規制是作用與反作用的關系。從稅法功能角度視之，稅法對金融創新的規制有正反兩面：一是稅法通過減、免、退稅等稅收措施，給予金融創新稅收優惠的正向激勵。二是稅法通過普遍性的稅收遵從規范，對金融創新進行制約的反向約束。現行稅法規范對上海自貿區金融創新的規制存在稅收政策程序理性不足、規制滯后、涉稅信息共享不健全、征管機制不匹配等問題，亟需根據相應對策作出及時的調整完善。

（作者單位：華東政法大學經濟法學院）