我國(guó)水污染防治的困境及其突破

宋家璇

摘 要： 中國(guó)目前流域水污染防治面臨著多龍治水、局部改善、整體惡化的困境。其瓶頸主要在于流域內(nèi)各區(qū)域的環(huán)境利益與流域整體環(huán)境利益、各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益與流域整體的環(huán)境利益之間的矛盾。要破解矛盾、突破困境，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的流域管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)流域綜合管理;樹(shù)立“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的理念;加強(qiáng)區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)合作;引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，建立流域水生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞： 流域水污;防治;流域綜合管理;生態(tài)補(bǔ)償

【中圖分類(lèi)號(hào)】D922.6? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ?【文章編號(hào)】1674-3733（2020）19-0295-01

1 我國(guó)流域水污染防治的現(xiàn)狀

水資源作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源，與生活生產(chǎn)關(guān)系密切，而七大水系更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的命脈所在，幾大流域水污染治理的成效好壞有著非同一般的意義。“水污染物排放一直沒(méi)有得到有效控制，水污染防治和水環(huán)境保護(hù)面臨著舊賬未清完、又欠新賬的局面”。“部分流域水資源的開(kāi)發(fā)利用程度過(guò)高，加劇了水污染的惡化趨勢(shì)”就是具體表現(xiàn)之一。七大水系總體為輕度污染，浙閩區(qū)河流和西南諸河水質(zhì)良好，西北諸河水質(zhì)為優(yōu)，湖泊富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題突出。長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。目前我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)流域水資源管理的專(zhuān)項(xiàng)立法，只是在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)水法》 第12條對(duì)水資源管理體制做出了如下規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制;國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作;國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé);縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門(mén)按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”新修訂的《水污染防治法》也沒(méi)有涉及到專(zhuān)門(mén)針對(duì)流域水污染防治的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，但在第8條有這樣的規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理;交通主管部門(mén)的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理;縣級(jí)以上人民政府水行政、國(guó)土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門(mén)以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”

2 我國(guó)流域水污染防治困境解讀

各個(gè)流域的形成是自然因素的結(jié)果，不是人為劃定的，水本身則既是一種重要的自然資源，更是一種關(guān)鍵的環(huán)境要素。流域內(nèi)的水資源是以整個(gè)流域?yàn)閱卧模淇偭俊①|(zhì)量都是以整個(gè)流域?yàn)榛A(chǔ)的。流域水循環(huán)既是流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是流域生態(tài)的重要一環(huán)。脫離流域整體性，必然是流域水資源的數(shù)量和質(zhì)量的雙重?fù)p失。而單純地只注重水的經(jīng)濟(jì)價(jià)值忽視其生態(tài)價(jià)值必然導(dǎo)致流域水循環(huán)的破壞和水質(zhì)量的不斷惡化。因此，流域水環(huán)境治理，首要的一個(gè)問(wèn)題在于明確流域水污染防治的真正目的何在。筆者認(rèn)為以水資源的生態(tài)功能的維護(hù)作為流域水污染防治的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域內(nèi)各行政區(qū)域?qū)α饔蛩Y源的充分合理利用，發(fā)揮水資源巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能的同時(shí)能夠保存好其隱含的生態(tài)價(jià)值是治水的根本。正是基于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，加上地方利益、部門(mén)利益的沖突和糾葛，流域的水污染治理并未見(jiàn)實(shí)效，基本上是“局部改善，總體惡化”的局面。有鑒于此，流域內(nèi)各行政區(qū)對(duì)于本地方利益的考慮應(yīng)該以整個(gè)流域?yàn)榛A(chǔ)，在充分考慮本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策對(duì)整個(gè)流域的影響之下選擇最優(yōu)的發(fā)展機(jī)會(huì)，做出更優(yōu)的決策。因?yàn)椋挥性趯?shí)現(xiàn)整個(gè)流域的經(jīng)濟(jì)生態(tài)利益最大化的前提上，才能為各行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益最大化提供保障。在整個(gè)流域范圍內(nèi)，各個(gè)條塊分割的地方的利益總和并不必然大于流域整體的利益，而反過(guò)來(lái)，只有整個(gè)流域的利益最優(yōu)得到保障，才能為實(shí)現(xiàn)各個(gè)條塊的小利益的最大化創(chuàng)造條件。

3 我國(guó)流域水污染防治困境的解決思路

水資源具有生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值雙重屬性，又具有系統(tǒng)性和整體性的特點(diǎn)，其本身屬性的綜合一體性必然要求我們不能割裂其多方面的價(jià)值，而只選取其中一點(diǎn)。“水生態(tài)”的概念強(qiáng)調(diào)對(duì)水的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的系統(tǒng)性考量。以往的以地域?yàn)橹鳌⒍嗖块T(mén)分權(quán)管理的模式，根據(jù)各政府部門(mén)的職責(zé)賦予其在水資源管理治理中的一定權(quán)限，這本是權(quán)責(zé)一致的體現(xiàn)，但是針對(duì)水污染治理，尤其是流域水污染治理，完全忽視了流域內(nèi)水資源本身屬性的考慮。流域水資源首先從地理區(qū)位上看，流域內(nèi)的上中下游是密不可分的，再?gòu)乃墓δ苌峡矗俊⑺|(zhì)以及其他的養(yǎng)殖、航運(yùn)等功能之間也并不是完全獨(dú)立而是相輔相成、一體共生的。其航運(yùn)功能的好壞與水量密切相關(guān)，而養(yǎng)殖則因?qū)ο蟮牟煌瑢?duì)水質(zhì)有不同程度的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾在單一的行政區(qū)域內(nèi)和整個(gè)流域內(nèi)都分別存在，但最直接的表現(xiàn)還是通過(guò)單一行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與整個(gè)流域環(huán)境保護(hù)之間的矛盾表現(xiàn)出來(lái)，而這一點(diǎn)正是制約流域水環(huán)境治理的關(guān)鍵所在。因而如何協(xié)調(diào)與解決流域內(nèi)單一行政區(qū)經(jīng)濟(jì)利益與整個(gè)流域環(huán)境利益之間的對(duì)立與沖突就是流域環(huán)境治理的基本任務(wù)。因此，解決這一矛盾在很大程度上還需要依賴(lài)各行政區(qū)的“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”理念以及落到實(shí)處的行為，即為了保護(hù)流域整體的具有明顯公共性和整體性的環(huán)境利益，暫時(shí)犧牲某些行政區(qū)自身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的個(gè)別利益和局部利益，促使各行政區(qū)做出短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓位于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的舉動(dòng)才有望化解這一尖銳矛盾。而具體到流域水污染的治理中，就要求治水理念的轉(zhuǎn)變：要從現(xiàn)在的以單一的水質(zhì)、水量以及單方面的水功能的治理轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉w的水環(huán)境和水生態(tài)的治理。無(wú)論是流域內(nèi)的政府還是各涉水部門(mén)進(jìn)行水污染防治都要樹(shù)立治理水生態(tài)的理念，以水生態(tài)為中心，水質(zhì)、水量雙管齊下，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域水資源的可持續(xù)利用。

參考文獻(xiàn)

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